ALGUNOS PROBLEMAS Y PROPUESTAS EN LA REGULACIÓN JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE (1)
Diego J. Vera Jurado. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga.
El reciente Informe Recursos Humanos 2000, elaborado por el Instituto de Recursos Mundiales de Washington, en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), constituye un grito de alerta de los organismos internacionales para que los gobiernos revisen e intensifiquen cuanto antes sus políticas y su legislación ambiental. El deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente en general - señala el Informe- ya no es sólo un riesgo sino una realidad patente. Es justamente esta alarmante situación la que ha hecho que crezca el interés de una parte de la población mundial – otra parte tiene aún por "solucionar" temas como el hambre, las epidemias, las guerras o la explotación- por frenar el deterioro del medio natural, convirtiendo a éste en un objeto de la tutela y la intervención jurídica.
Este desarrollo –en algunos casos desmedido- de la regulación normativa del medio ambiente no está exento, sin embargo, de problemas y conflictos no siempre fáciles de resolver. La exigencia social y política de intervención y regulación de lo ambiental ha hecho que se haya iniciado –desde todos los centros de poder -una veloz carrera por ver quien promulga más normas ambientales que, en muchos casos, presentan claros síntomas de descoordinación, ausencia de modelos ambientales que desarrollar y falta de recursos económicos para hacerla efectiva. No se trata simplemente de producir muchas y diversas normas ambientales, sino de tener la coherencia, los modelos y la voluntad política suficiente para analizar los problemas y ofrecer soluciones efectivas y coordinadas. Lo contrario nos lleva a buscar la simple imagen de pompa y ostentación que puede producir una norma ambiental en un ordenamiento que se quiere calificar de moderno. Toda esta curiosa forma de legislar (frenética, sin apreciación de lo que se innova, avalando propuestas ocasionales y sin la menor reflexión de los servicios administrativos de que se dispone, acogiendo fórmulas incluso perfectamente contradictorias o sin sentido) se está manifestando -eso nos tememos- en la materia ambiental. Lo que ahora tenemos no es un bloque normativo que responde a unos parámetros teóricamente definidos, sino un conjunto inarticulado de normas a las que denominamos ambientales sobre todo por su supuesta finalidad protectora.
A la luz de estas reflexiones es necesario exponer una serie de ideas y conceptos que enmarcan de alguna manera los problemas -y también las soluciones- que la regulación del medio ambiente presenta en el presente momento. Inicialmente, y como referente básico, es necesario destacar que es la pretensión de la norma ambiental de contribuir a una alteración del sistema de producción de distribución y de consumo, lo que acentúa sus dificultades de aplicación. Esto significa que la protección del medio ambiente para ser eficaz y razonable debe incorporarse, por tanto, al proceso de desarrollo, a los modelos económicos y a las intervenciones públicas y privadas. Los procesos ambientales deben ser comprendidos y tratados conjuntamente con los procesos sociales, y debe tener en cuenta la disponibilidad de los recursos naturales, el estado actual de la tecnología y la capacidad de la biosfera para absorber los efectos de las actividades humanas. El concepto de Desarrollo Sostenible se convierte de esta manera en un elemento de interpretación y aplicación de toda la normativa ambiental. La realidad nos indica que el modelo de desarrollo industrial occidental que ha evolucionado durante el último siglo ha elevado el nivel de vida de una pequeña parte de la humanidad hasta niveles impensables. Pero, este tipo de desarrollo no es un sistema viable ni sostenible para el mundo, ni siquiera para Occidente a largo plazo, porque está destruyendo sus sistemas de apoyo ambiental. Como ha destacado el prestigioso Informe Anual del Worldwatch Institute sobre medio ambiente y desarrollo (1999), una economía sólo es sostenible ambientalmente si satisface una serie de principios básicos: reducción/reutilización/reciclado. En una economía sostenible, las capturas pesqueras no superan la producción sostenibles de la pesquerías, la cantidad de agua que se extrae de los acuíferos subterráneos no supera la tasa de su recuperación, la erosión del suelo no supera la tasa natural de formación de nuevos suelos, la tala de árboles no supera la plantación de árboles y las emisiones de carbono no superan la capacidad de la naturaleza para fijar el CO2 atmosférico. Así, y según explicaba el Informe Brundtland en 1987, el desarrollo sostenible debe ser un proceso solidario, que permite alcanzar niveles mínimos de desarrollo a quienes viven por debajo de las necesidades humanas y que exigen una contención del crecimiento a quienes viven por encima de los medios ecológicamente aceptables. Debe ser también proceso ilustrado, que sepa sacar el mejor partido ambiental de la evolución tecnológica y que tenga en cuenta que la evolución demográfica debe estar en armonía con el cambiante potencial productivo del ecosistema. Debe ser, finalmente, un proceso equitativo, que garantice a todos la capacidad de acceso a los recursos naturales restringidos y que asegure a las generaciones futuras la disponibilidad de los recursos no renovables y la pervivencia de las especies vegetales y animales.
Así las cosas, el logro de un desarrollo sostenible se ha consolidado como el objetivo fundamental de la acción ambiental de este cambio de siglo y se debe de hallar presente en todos los textos, normas y programas que puedan tener alguna incidencia sobre el medio ambiente. El medio ambiente constituye una materia transversal, que atraviesa todo el Ordenamiento Jurídico, condicionando la aplicación de todas las normas con las que pudiera tener relación. No obstante, hay que reconocer que su efectiva aplicación a las políticas nacionales de desarrollo económico dista mucho en la actualidad de haberse conseguido, y resulta muy difícil que se consiga si no se modifican radicalmente algunos de los postulados básicos que rigen en nuestros actuales mercados.
El tema la educación ambiental constituye, sin ninguna duda, otro de los temas importantes de reflexión. Esta constituyen un proceso permanente en el cual los individuos y las comunidades adquieren conciencia de su medio y aprenden los conocimientos y valores para actuar en la resolución de los problemas ambientales presentes y futuros, especialmente en lo referente al consumo. La educación ambiental debe entenderse en el sentido de la información, pero también de la formación, y proyectarse a la ciudadanía en general. Tiene esta figura, pues, una importancia básica en la consecución del deseado desarrollo sostenible, desde el momento en que una opción generalizada de los ciudadanos por modelos de desarrollo y consumo sostenibles en su vida cotidiana puede modificar sustancialmente algunas de las reglas de nuestros mercados actuales y, consiguientemente, permitir el éxito de las políticas ambientales. Los esfuerzos por hacer leyes ambientales eficaces serán descorazonadores si no se conectan con las energías dirigidas a cambiar las pautas de producción y consumo. Con esto no se pretende, en absoluto, desmerecer el papel fundamental de la norma en este ámbito. Se trata sólo de resaltar la necesidad de conexión de ésta con otros factores sociales que, a la par, se conectan con los procesos democráticos e institucionales.
Asimismo, y junto a las referencias anteriores, es necesario que el legislador asuma de manera seria y decidida la regulación de una planificación ambiental, es decir, la posibilidad de que se configuren los modelos de protección y desarrollo como elementos de referencia de cualquier sistema normativo que se quiera aplicar. La falta de instrumentos de planificación ambiental nos lleva a una intervención normativa descoordinada y errática que sólo -y no siempre- es capaz de solucionar los problemas del día a día. La planificación puede definirse, en este sentido, como un proceso de racionalización, en el que se integran y coordinan todas las actuaciones, se permite una mayor participación ciudadana y se disminuyen las actuaciones discrecionales de la Administración pública.
Además de la planificación dirigida específicamente a la protección del medio ambiente, una actuación pública integrada y eficaz ha de incluir necesariamente la ponderación del factor ambiental en todos los planes y programas susceptibles de producir efectos ambientales, pues sólo la planificación permite incorporar en un estadio temprano las exigencias ambientales a las actuaciones públicas o privadas. En el Derecho Comunitario, el Quinto Programa de política y actuación en materia de medio ambiente considera la planificación sectorial y espacial como uno de los instrumentos que han de utilizarse para la consecución eficaz de la protección ambiental. De acuerdo con esto son muchas las Directivas Comunitarias que imponen fórmulas planificadoras a la actuación de los Estados miembros. Las dificultades, sin embargo, para lograr estos objetivos son muchas, y todavía hoy los instrumentos de planificación –y el consiguiente control de sus efectos ambientales- no constituyen para algunos poderes públicos una técnica básica de racionalización del sistema normativo y de plasmación de los objetivos perseguidos, sino un requisito complejo y farragoso -cuando no un obstáculo- que imponen las normas jurídicas.
Llegados a este punto, es necesario reconocer que a pesar de las muchas dificultades que la regulación jurídica del medio ambiente presenta, es en este ámbito donde se están produciendo algunas de las innovaciones normativas más singulares. Así, y junto a las tradicionales técnicas preventivas (autorizaciones, estudios de impacto ambiental, inspección, etc.) y represivas (sanciones, responsabilidad, delito ambiental etc.) aparece una nueva generación de técnicas reguladoras. En este sentido, y como un primer ejemplo a destacar, el principio de cautela se está configurando como un importante complemento del tradicional principio de acción preventiva en materia ambiental. Se trata, básicamente, de un criterio dirigido a excluir la necesidad de que exista certidumbre científica sobre la efectividad de las medidas adoptadas para la reducción de riesgos ambientales. La Unión Europea –a través de su Comisión- afirma que el principio de cautela afecta sobre todo a la gestión del riesgo en materia de protección del medio ambiente (siendo aplicable también para la protección de la salud) y proporciona una base para la acción cuando la ciencia no está en condiciones de dar una respuesta clara. Se trata de "casos en los que se han identificado riesgos potencialmente peligrosos para el medio ambiente, derivados de un fenómeno, producto o proceso, pero no puede procederse a una evaluación científica detallada del nivel de riesgo" (Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2000). En estos casos, el principio de cautela proporciona un marco razonado y estructurado para la acción, de forma que la determinación de cuál es un nivel de riesgo "aceptable" para la sociedad constituye una responsabilidad eminentemente política (productos manipulados genéticamente, actividades que afectan a la Capa de Ozono...).
Parecidos argumentos de innovación se pueden predicar del principio de protección integrada. En este caso se pretende básicamente asumir la solución de los problemas ambientales a través de estrategias normativas integradas. La protección del medio ambiente urbano, por poner un ejemplo, depende de la aplicación de estrategias urbanas integradas, relacionadas no sólo con la protección y mejora de las condiciones ambientales, sino también con la mejora y productividad y el crecimiento económico, la creación de empleo, la protección de la salud y de la seguridad humana, etc., y dirigidas en definitiva a la mejora de la calidad de vida. La responsabilidad en todos estos aspectos recae en instancias muy distintas, por lo que la labor de velar por una protección ambiental integrada implica la necesaria actuación coordinada de los poderes públicos y la necesaria existencia de los referidos instrumentos de planificación. Este nuevo concepto ya viene siendo destacado por la propia Unión europea en su Directiva 96/61/CE de prevención y control integrados de la contaminación. Esta Directiva, y otras similares, supone un importante avance en el tratamiento de los problemas ambientales, al proponer un examen conjunto de las repercusiones de estas actividades sobre el agua, el aire y el suelo, para impedir así que un examen sectorializado de cada uno de estos efectos provoque el traslado de la contaminación entre ellos.
En fin, la lista de ejemplos novedosos podría ampliarse: responsabilidad ambiental, eco-tributos, seguros ambientales etc. En cualquier caso, el problema principal es que hoy por hoy el bloque normativo ambiental -tanto en sus instrumentos más tradicionales como en los más innovadores- es débil. Y esto porque, como ya se ha puesto de manifiesto, la creación de normas no presenta muchas dificultades, pero es bastante más dudoso que se le preste la fuerza y el respaldo necesario para darle vigencia real. La falta de presupuestos, la ausencia en algunas instancias de una decidida voluntad política por su aplicación, la situación judicial e, incluso, los problemas competenciales y de organización administrativa resultan especialmente llamativas. No se trata simplemente de promulgar normas, éstas necesitan, en muchos casos, unas condiciones presupuestarias, jurídicas y políticas que no siempre se dan.
En España, como en los demás países comunitarios, la incorporación y el desarrollo de este ámbito normativo ha significado un gran avance. La cuestión está, no obstante, en la adecuación de las denominadas condiciones internas de obedicibilidad: ¿los obligados a cumplirlas están dispuestos y en condiciones de hacerlo?; y, en caso negativo, ¿la voluntad de los poderes públicos es firme para generar las condiciones necesarias y para hacer cumplir la norma?. Los hechos no avalan una respuesta muy positiva.