LAS EXPROPIACIONES POR CAUSAS DE URBANISMO. SUPUESTOS EXPROPIATORIOS. CAUSAS DE REVERSIÓN
Ángela de la Cruz Mera. Administradora Civil del Estado. Letrada Urbanista
La regulación de las expropiaciones por razón de urbanismo se encuentra compartida en la actualidad por legislación estatal y autonómica. Ello es así como consecuencia del reparto competencial sentado, en relación con esta materia, por la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 61/1997, de 20 de marzo.
I LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Gran parte de la doctrina constitucional relativa a las competencias para establecer la regulación en materia de expropiaciones se contenía en la anterior Sentencia del Alto Tribunal, de 26 de marzo de 1987, relativa a la Ley de Reforma Agraria andaluza. La última de sus sentencias al respecto, la ya citada de 1997, ha reforzado aquella doctrina básicamente a favor de las competencias autonómicas en el triple sentido siguiente:
A) Se reducen las competencias del Estado, tanto en lo que se refiere a la determinación de la causa expropiandi como a la fijación de las garantías procedimentales del proceso expropiatorio, reconociendo una competencia concurrente en ambos aspectos, de las Comunidades Autónomas.
B) Corresponde al Estado establecer la expropiación por incumplimiento de la función social sólo en los supuestos "de incumplimiento de aquellos deberes básicos cuya regulación compete al amparo del art. 149.1.11 C.E., en tanto que a las Comunidades Autónomas les incumbe definir, en su caso, otras posibles causas de expropiar como técnica al servicio, entre otras materias, del cumplimiento de los deberes dominicales que con respeto de las condiciones básicas cumpla a las Comunidades Autónomas establecer en virtud del art. 148.1.31 C.E. y de sus respectivos Estatutos de Autonomía".
C) El Estado ostenta una competencia general sobre la expropiación forzosa, no limitada estrictamente a lo básico (art. 149.1.181 C.E.) y que comprende la determinación de las garantías expropiatorias. Ahora bien, ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantías que rodean a la institución en todos los sectores del ordenamiento. "Más allá de su competencia para regular la expropiación con carácter general, el legislador estatal ha de considerar los títulos competenciales sectoriales en juego, con los que deberá articularse. Por ello, cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principial o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías procedimentales generales. En otros términos, a la regulación del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro está, de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio también de que no se le pueda negar de raíz la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresión o modulación de las normas procedimentales generales".
"Ha de admitirse que los supuestos expropiatorios y sus respectivos procedimientos y garantías se encuentran estrechamente entrelazados, hasta el punto de que ciertas especies expropiatorias no sólo requieren ya procedimientos específicos, sino también garantías también ajustadas a su naturaleza".
II. LA LEGISLACIÓN APLICABLE.
Dentro de la legislación estatal debe necesariamente tenerse en cuenta el contenido de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la cual dedica su Título IV las "Expropiaciones", sin olvidar que la determinación de los justiprecios expropiatorios se rige íntegramente por lo dispuesto en el Título III, relativo a las"Valoraciones" del suelo. Dicho esto, es fácilmente observable que esta Ley se ha limitado a incluir los preceptos imprescindibles para enmarcar el ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de las Administraciones Públicas, otorgando unas normas generales que presiden los procedimientos expropiatorios de todas ellas y remitiendo ampliamente a la legislación urbanística autonómica y a la Ley de Expropiación Forzosa todo aquello que no estuviese previsto por la misma.
III EL CONCEPTO DE EXPROPIACIÓN POR RAZÓN DE URBANISMO.
El artículo 34 de la Ley 6/98, denominado "Funciones de la expropiación" contiene una vedadera definición de la expropiación por razón de urbanismo cuando determina que ésta "podrá aplicarse de acuerdo con las finalidades previstas en la legislación urbanística y, asimismo, por incumplimiento de la función social de la propiedad, con los requisitos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa".
Teniendo en cuenta la jurisprudencia tradicional de nuestro país, que sólo entendía como expropiaciones urbanísticas aquéllas "que se efectúan para ejecutar Planes de Ordenación Urbana en que se expropian bienes y derechos con la finalidad de proporcionar a un determinado sector la necesaria infraestructura... sin que lo sean cuando lo afectado no es la ejecución de un Plan de urbanismo antecedente..." (SSTS de 12 de febrero y de 5 de marzo de 1990, de 18 de febrero de 1992, etc.), es evidente que la nueva definición legal ha producido una importante ampliación del concepto de expropiación por razón de urbanismo1.
En cualquier caso no parece que esta cuestión tenga en la actualidad la trascendencia que en otro tiempo, dado que desde la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio, (art. 73 LS 90; 46.2 Texto Refundido del 92 y 23 de la Ley 6/98) ha desaparecido la doble distinción crucial entre esta clase de expropiaciones y las de otro carácter, consistente en:
•la diferente valoración de los terrenos expropiados
•la particularidad procedimental establecida para las expropiaciones urbanísticas relativa a la aplicación del procedimiento de tasación conjunta (que parece haberse generalizado para todo tipo de expropiaciones tal y como queda dispuesto en los artículos 36 y 38 Ley 6/98).
IV. LOS SUPUESTOS EXPROPIATORIOS POR RAZÓN DE URBANISMO.
La mayoría de los supuestos expropiatorios por razón de urbanismo se contienen, como es lógico, en la legislación urbanística autonómica. No obstante lo expuesto, la Ley 6/98 contiene una mención específica al único de ellos sobre el que se reconocen determinadas competencias al legislador estatal, que es al que se hará referencia a continuación.
A) LA EXPROPIACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD.
La Ley 6/98 hace referencia a este supuesto en la segunda parte del artículo 34, remitiendo su aplicación a los "requisitos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa".
Dada la inmediata conexión entre la función social de la propiedad y los deberes urbanísticos establecidos por la legislación aplicable, está claro que este supuesto expropiatorio podrá aplicarse como consecuencia del incumplimiento de los deberes urbanísticos que constituyen el núcleo esencial del derecho de propiedad (reconocidos por la Ley 6/98 y por la legislación urbanística autonómica). El procedimiento a seguir será el que determine también dicha legislación autonómica y, sólo en su defecto, el previsto por la LEF (arts. 71 a 75).
Los demás supuestos expropiatorios por razón de urbanismo dependerán de lo dispuesto por la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma, pudiéndose realizar la siguiente clasificación a la vista de ésta.
B) LA EXPROPIACIÓN SISTEMÁTICA O COMO SISTEMA DE ACTUACIÓN.
El artículo 33 de la Ley 6/1998, aunque viene referido a la regulación del tradicional elemento formal constituido por la legitimación de las expropiaciones, hace referencia a este supuesto expropiatorio concreto cuando afirma que: "La aprobación de Planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres".
Todas las leyes urbanísticas en vigor en la actualidad reconocen la existencia de la expropiación como uno de los posibles sistemas de actuación al lado de los tradicionales sistemas de compensación y cooperación y, más recientemente, los nuevos sistemas acuñados por la legislación autonómica (concierto, ejecución directa, sistema empresarial, etc.).
Este supuesto expropiatorio consiste en la expropiación de los terrenos incluidos en una unidad de ejecución o cualquier otro ámbito de gestión, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable, para ejecutar directamente la urbanización y la edificación por parte de la Administración o indirectamente a través de un concesionario.
En cuanto al procedimiento expropiatorio en sí, lo normal es que se opte por la aplicación del procedimiento de tasación conjunta, que aporta indudables ventajas a la Administración expropiante frente al procedimiento expropiatorio individualizado.
C) LA EXPROPIACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE SISTEMAS GENERALES EN SUELO URBANO O URBANIZABLE, Y DE LAS DOTACIONES LOCALES INCLUIDAS EN SUELO URBANO PERO EXCLUIDAS DE UNIDADES DE EJECUCIÓN.
Tal supuesto expropiatorio también encuentra reflejo en toda la legislación autonómica en vigor. La propia Ley del Suelo de 1976 (art. 134.2) y el Reglamento de Gestión Urbanística (art.194,a) ya lo contenían.
El reconocimiento de una posible reacción de los particulares ante la inactividad administrativa en la efectiva expropiación de los bienes y derechos, a través de este supuesto expropiatorio ha provocado la aparición de un supuesto expropiatorio en sí mismo, distinto del que se acaba de analizar, y que se contiene a continuación.
D) LA EXPROPIACIÓN PROVOCADA.
Tanto el artículo 69 de la LS 76 (de aplicación supletoria en defecto de legislación autonómica) como los correspondientes preceptos de las Leyes urbanísticas autonómicas en vigor reconocen esta especial garantía para los propietarios afectados por futuras actuaciones expropiatorias de la Administración -para obtener sistemas generales o dotaciones locales-, en el caso de que las mismas no se realicen en los plazos establecidos por el instrumento de planeamiento en el que estén previstas. Transcurrido el mencionado plazo, que oscila entre cuatro y cinco años (en función de la legislación aplicable) desde la aprobación definitiva del Plan, sin que la expropiación se lleve a efecto, el titular de los bienes tendrá derecho a provocarla, realizando la advertencia a la Administración de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, el cual se llevará a cabo por ministerio de la Ley si transcurriesen dos años más desde el momento en que se efectuó tal advertencia.
E) LA EXPROPIACIÓN PARA LA CONSTITUCIÓN O AMPLIACIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL U OTROS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO.
El reconocimiento de este supuesto expropiatorio se produce también de forma generalizada en la legislación urbanística autonómica con un triple objetivo final:
•la construcción de viviendas de protección oficial u otros usos de interés social.
•la facilitación de la ejecución del planeamiento y en general, la regulación del mercado del suelo.
F) LA EXPROPIACIÓN PARA LA OBTENCIÓN DE TERRENOS DESTINADOS EN EL PLANEAMIENTO A LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL U OTROS USOS DE INTERÉS SOCIAL
Este supuesto desapareció de la LS 92 y no encuentra reflejo en la LS 76, por lo que su existencia dependerá, en todo caso, de lo que disponga la legislación urbanística autonómica y con los requisitos y procedimiento en ella establecidos. Hasta la fecha, todas las Leyes autonómicas que se están dictando en materia de urbanismo reconocen la posibilidad de realizar esta clase de expropiaciones.
G) LA OCUPACIÓN DIRECTA.
El TC define esta técnica urbanística de obtención de dotaciones públicas como "una singular modalidad expropiatoria", pero el artículo 203 de la LS 92 que contuviese su regulación con carácter básico (no anulado, además, por el TC) ha desaparecido de la legislación estatal a través de la Disposición Derogatoria de la Ley 6/98. La razón de ello se encuentra en su art. 37, de acuerdo con el cual no podrá existir pago del justiprecio en terrenos si no media el previo acuerdo con el propietario afectado. Por todo ello, la única posibilidad reconocida a la ocupación directa es la que se derive de legislación autonómica, si bien parecer ser que, en todo caso ha de respetarse la voluntariedad de los propietarios afectados para aceptar el pago del justiprecio in natura que siempre envuelve la ocupación directa.
Nótese, sin embargo, que todas las Leyes autonómicas que se han aprobado hasta la fecha, a partir de la entrada en vigor de la Ley 6/98 (Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León y La Rioja), incluyen la ocupación directa con un procedimiento muy similar, cuando no idéntico, al regulado por la LS 92, sin contener el dato de la conformidad a que más arriba se ha hecho referencia.
V. LAS CAUSAS DE REVERSIÓN
La Ley 6/98 reconoce, al igual que ya lo hizo la legislación anterior, que toda expropiación realizada por razones urbanísticas pueda terminar con la reversión de los bienes y derechos expropiados en favor de su primitivo titular, si aquéllos no se destinasen a los fines específicos que estableciera el Plan que legitimó dicha actuación. Lo hace en su artículo 40 distinguiendo cuatro supuestos distintos :
A) LA REVERSIÓN CON CARÁCTER GENERAL
La modificación o revisión del planeamiento que altere los usos motivadores de una determinada expropiación dará derecho a reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
•Que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera también dotacional público (art. 40.2,a).
•Que el uso dotacional hubiese sido implantado y mantenido durante ocho años (art. 40.2,b).
B) LA REVERSIÓN EN TERRENOS EXPROPIADOS PARA LA FORMACIÓN O AMPLIACIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO
En las expropiaciones realizadas para la formación o ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo, cuando la modificación del planeamiento se realice al margen de la revisión de éste y se alteren los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los terrenos, procederá la reversión. Éste es un precepto novedoso de la nueva Ley, que no cuenta con precedente en la anterior (art. 40.3).
C) EN LA EXPROPIACIÓN COMO SISTEMA DE ACTUACIÓN
La reversión de los terrenos incluidos en un ámbito de gestión para su desarrollo por expropiación procederá cuando hubieran transcurrido diez años desde que aquélla se produjo sin que la urbanización haya concluido (art. 40.4).
D) EN LA EXPROPIACIÓN POR INCUMPLIMIENTO
La Ley remite este caso al mismo plazo establecido en el supuesto anterior, es decir, el de diez años sin que los terrenos hayan sido urbanizados.
Finalmente, debe indicarse que las cuestiones procedimentales relativas al ejercicio de los derechos de reversión en estos casos se remiten a la normativa general de expropiación forzosa (arts. 55 de la LEF y 67 de su Reglamento). Recuérdese a estos efectos que el primero de los preceptos citado ha sido modificado en la actualidad por la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación.
1 Téngase en cuenta, no obstante, que la jurisprudencia posterior, básicamente a partir de la STS de 29 de enero de 1994, había realizado una reinterpretación de la doctrina tradicional incluyendo en el concepto de expropiaciones urbanísticas todas aquellas que defendieren objetivos netamente urbanísticos, todo ello con independencia de quién fuere la Administración expropiante (SSTS de 17 de enero, de 26 de julio y de 21 de octubre de 1997, si bien siguen exigiendo que la expropiación esté contemplada en el planeamiento urbanístico, y SSTS 24 de octubre de 1988, de 30 de septiembre de 1995 y de 21 de octubre de 1997, entre otras).