LAS DIPUTACIONES Y LA GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDATORIA LOCAL (II)
Sebastián Rueda Ruíz. Diputado de Hacienda y Presupuestos. Diputación de Málaga.
2. INFORMACIÓN:
El nuevo marco legal, consecuencia del Estado de Derecho nacido de la Constitución, hace desaparecer en la acción tributaria la figura del agente ejecutivo que gráficamente puede coincidir con la del cobrador del frac; sus métodos, asumidos en el ámbito privado, son inaceptables para la sociedad si los pone en práctica una Administración Pública, con el consiguiente riesgo de acabar con permanentes denuncias en los Juzgados. Además los embargos de bienes que requieren previa entrada en domicilios están olvidados: ningún Juez de Instrucción los autoriza salvo causa más que mayor. Esta práctica era muy fructífera antiguamente, más que por los efectos de lo conseguido mediante subastas, por el hecho de que, por vergüenza o por pudor, los morosos preferían pagar antes.
Disponer de unos datos correctos y actualizados de los contribuyentes posibilita, por un lado, mejorar los niveles de recaudación voluntaria, al exigirse el pago al titular correcto y recibir éste sus avisos de pago en tiempo y forma, y por otro, tramitar adecuadamente los procedimientos ejecutivos, reduciéndose considerablemente las tareas administrativas dedicadas a la comprobación de datos, resolución de recursos, notificaciones por Boletines, etc.
Lo que más importa hoy en día es la posibilidad de acceder a la información, siendo determinante la capacidad de relacionarse y negociar con otras instituciones para obtenerlo: D.N.I., domicilios fiscales, cuentas corrientes, propiedades, etc., que hay que conseguir en Tráfico, C.S.B., CECA, Instituciones financieras, A.E.A.T., Registros…
3. RECURSOS HUMANOS:
La gestión tributaria en general, y la recaudación en particular, exige disponer de un personal muy profesionalizado, muy formado, sujeto a reciclajes periódicos que requiere gastos en formación elevados (nuevas tecnologías, formación jurídica, relaciones humanas, etc.)
Ese personal no debe estar sujeto al régimen laboral normal del resto de áreas de un Ente Local, sino a unas condiciones de trabajo distintas derivadas de la especialidad de la materia: horario más amplio, productividad, establecimiento de objetivos y sistema retributivo en función de su logro o no, reciclaje, etc.
4. CAPACIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA:
La gestión tributaria requiere disponer de capacidad económica y financiera para:
a) Cubrir las inversiones, sobre todo en medios informáticos que requieren renovación periódica tanto en hardware como en software.
b) Cubrir los desfases de tesorería que se originan como consecuencia de que los ingresos se generan fundamentalmente en el segundo semestre del año (I.B.I., I.A.E.) mientras que el Ayuntamiento debe atender gastos desde el mes de enero (nóminas, compras de bienes corrientes, inversiones financiadas con recursos propios…)
c) Tener capacidad de negociación con entidades financieras para concretar operaciones en las mejores condiciones.
5. EN RELACIÓN CON EL CONTRIBUYENTE:
Hay que considerar los siguientes aspectos:
a) Equilibrio entre proximidad y lejanía: es bueno conocer la realidad y la idiosincrasia local, pero no parece conveniente que se deba estar tan próximo para que se puedan suscitar presiones inevitables (familiares, vecinos, etc.)
b) El contribuyente es un ciudadano, afortunadamente, cada vez más informado y exigente, acostumbrado a relacionarse con otras Administraciones, en materia fiscal, a través de impuestos como I.R.P.F., I.V.A. con impresos normalizados, criterios iguales en todas las Administraciones, calendarios idénticos, etc.
Esa experiencia la trasladan a los Ayuntamientos y lógicamente exigen que se comporten de igual modo.
c) Además, cada vez es menos localista en cuanto a sus hábitos: no es infrecuente vivir en un municipio y trabajar en otros, disponer de una pequeña propiedad (negocio, apartamento, finca) en un municipio distinto al de su residencia, etc.; esto se da más en una provincia con un fenómeno de conurbación tan intenso como la zona costera malagueña (Nerja-Manilva) y con relaciones muy fluidas con el interior.
Por ello exige:
• iguales calendarios de cobranza
• poder conocer sus obligaciones tributarias sin tener que desplazarse a un municipio concreto
• igual tratamiento en materia de aplazamientos, garantías, compensaciones, etc.
• facilidad de pago en distintas oficinas.
6. JURISDICCIÓN TERRITORIAL PARA EMBARGOS
Precisamente por las consideraciones expuestas en el punto anterior es conveniente que el órgano recaudador tenga la más amplia jurisdicción territorial posible. Lo óptimo es tener competencia para ejecutar embargos en todo el territorio nacional, pero eso sólo lo puede hacer la A.E.A.T. En el otro extremo está la Administración Municipal: si un Ayuntamiento se recauda sus tributos no puede ejecutar embargos más allá de los límites del término municipal: sólo puede embargar las cuentas abiertas en sucursales del municipio, las propiedades ubicadas en él, etc.
Se trata de una limitación de gran importancia en una provincia como Málaga.
La Diputación sí tiene jurisdicción en toda la provincia, sobre todo después del pronunciamiento expreso del R.D. 1108/93 en su art. 10. incorporado ya a la Ley 39/88 por la modificación introducida por la Ley 50/98, por lo que puede puede ejercer las facultades delegadas y, por tanto, la ejecución de embargos en todo su ámbito territorial e incluso en el de otras Entidades Locales que no le hayan delegado tales facultades.
7. ESTABILIDAD DEL ENTE RECAUDADOR:
Dadas las características de la recaudación, es evidente que el órgano recaudador debe gozar de una estabilidad y continuidad en su actuación. No se pueden llevar a cabo fuertes inversiones en instalaciones, informática, capital humano, para unos pocos años.
Por eso agrupaciones de municipios tipo Mancomunidades o Áreas Metropolitanas, sujetas a las consideraciones políticas de los Ayuntamientos que las componen, los cuales se renuevan cada cuatro años pudiendo existir muy distintos y legítimos enfoques, no parecen ser las fórmulas más estables para gestionar los tributos locales.
Frente a ellos los Ayun- tamientos o las Diputaciones son Entes Locales que sí ofrecen esa estabilidad y continuidad.
8. LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL:
La actitud de la Administra- ción Central es un factor exógeno que también debe ser tenido en cuenta.
La posición de la Adminis- tración del Estado en este sentido es clara; potenciar estructuras recaudatorias fuertes y de gran tamaño por razones operativas y de eficacia. Como ejemplos se puede destacar en particular la posición de Tráfico que, de manera informal ha planteado en varias ocasiones su imposibilidad material de relacionarse con los más de 8.000 municipios de España para proporcionarle la información que le están exigiendo: propietarios concretos de vehículos por infracciones de tráfico, cintas actualizadas de propietarios, etc.; o ver cómo está regulada la delegación de competencias en materia de gestión censal del I.A.E., básica para que los Ayuntamientos puedan ser totalmente "dueños" y responsables del mismo y que puede ser solicitada sólo por municipios superiores a 50.000 habitantes o Diputaciones Provinciales.
CONCLUSIONES
1.- Al requerir la función recaudatoria ejercicio de autoridad, la Ley prohíbe que pueda ser desempeñada por recaudadores privados, constituyendo un fraude de Ley las fórmulas que intentan no atentar con la letra pero sí contra el espíritu al mantener un recaudador funcionario de Ayuntamiento cuando realmente el control, la actividad y la información la gestionan empresas privadas.
2.- Las unidades de gestión tributaria y recaudación local, para ser eficaces, deben tener un tamaño, medios personales, económicos y materiales adecuados para aprovechar economías de escala, poder destinar recursos importantes a inversiones y formación, poder negociar con otras Instituciones tanto públicas como privadas y atender las necesidades de tesorería del Ayuntamiento.
3.- Asimismo deben gozar de estabilidad a largo plazo que les permita llevar a cabo una línea de trabajo planificada, sin improvisaciones indeseables y que justifiquen la rentabilidad de la inversión.
4.- Deben disponer también de la más amplia jurisdicción territorial posible a la hora de poder ejecutar embargos.
5.- Por último, y en relación con el contribuyente, deben darle facilidad para el pago y para recibir información tributaria municipal en un amplio espacio geográfico que le evite desplazamientos inútiles; igualmente se le debe ofrecer calendarios coincidentes, iguales condiciones de aplazamientos y fraccionamientos o de exigencias de garantías independientemente del municipio al que se dirijan, modelos normalizados, etc.
Por lo tanto parece que las Diputaciones gozan de importantes ventajas comparativas frente a otras alternativas en el campo de la gestión tributaria y recaudatoria, fundamentalmente si se habla de municipios de pequeño y mediano tamaño.
Por esta razón la Diputación de Málaga creó en su momento un Organismo Autónomo para la colaboración en la gestión recaudatoria con los ayuntamientos: el Patronato de Recaudación Provincial (PRP), organismo cuyas competencias se han ido ampliando a medida que la realidad se ha ido haciendo cada vez más compleja y la legislación lo ha permitido, ampliando su ámbito de actuación a los campos de la gestión tributaria, la inspección, la gestión catastral, la instrucción de multas, etc., siendo actualmente sus principales magnitudes las siguientes:
• Organismos a los que recauda y/o gestiona sus ingresos de derecho público por delegación o convenio:
• 94 ayuntamientos y 2 Entidades Locales Autónomas
• Junta de Andalucía (recaudación ejecutiva)
• Recaudación en 1999
• Número de trabajadores
• Número de oficinas
• Anticipos efectuados a los ayuntamientos
• Recursos informáticos