EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Ricardo Trigueros Huertas. Jefe del Servicio de Gestión Económica y Presupuestaria. Diputación de Málaga.
El Presupuesto en el régimen local adquiere la importancia que se deriva, al igual que en las otras administraciones, de ser el documento que rige la vida económica de la institución y, por tanto, el instrumento principal y vertebrador de la gestión política.
El presupuesto local es el documento sobre el que se articula, a lo largo de todo el año, toda la organización: se prevén los ingresos a liquidar; se estiman y limitan los gastos a ejecutar; se autorregula la actividad económica, financiera; se marcan las pautas contables,... a través de las bases de ejecución. Y todo ello, no sólo en relación al presupuesto de la entidad, sino también de sus organismos autónomos, sociedades de capital municipal o provincial,...
Es el presupuesto fundamentalmente, una expresión cifrada pero, sin dejar esa cualidad básica, el presupuesto ha de ser un documento donde se plasmen los objetivos a alcanzar, los programas a desarrollar, los indicadores de ejecución,... Por tanto, debemos considerar que, mientras más "literatura" contenga un presupuesto, las cifras alcanzarán mayor relevancia en tanto que éstas estarán en función de metas, compromisos,...
El presupuesto local, a diferencia del estatal o autonómico, no reviste el carácter de ley, al carecer estas corporaciones de la potestad legislativa; pero, no obstante, representa el acuerdo anual de mayor relevancia, siendo la norma periódica más importante de que se dota la administración local.
Partiendo de estas consideraciones podemos definir tres aspectos manifiestos en todo presupuesto que marcará el diferente carácter como instrumento de gestión:
• Aspectos jurídicos.
• Aspectos técnicos.
• Aspectos políticos.
a) El presupuesto como instrumento jurídico.
Como decíamos, el presupuesto tiene un carácter regulador, (bases de ejecución,...), establece límites formales al gasto, autoriza el nivel de endeudamiento,... y todo ello dentro de los márgenes que establece la normativa legal sobre la actividad económica local: Ley 7/85 (de Bases de Régimen Local), Ley 39/88 (Reguladora de las Haciendas Locales), R.D. 500/90 (que desarrolla el Título VI – del presupuesto- de la ley 39/88),...
b) El Presupuesto como instrumento técnico.
El presupuesto es un documento de indudable contenido técnico un documento estructurado, que exige un cualificado trabajo y en el que deben utilizarse y / o conocerse técnicas de presupuestación, contables, evaluadoras, fiscalizadoras, para permitir que el documento inicial sea congruente con las fases de ejecución y liquidación, así como con las funciones de control –interno y externo- inherentes a todo presupuesto.
Evidentemente, será primordial la elección del sistema o técnica de presupuestación acorde con los objetivos establecidos. Y no es el momento de definir o dogmatizar sobre las técnicas presupuestarias adecuadas para una corporación: lo único claro es que no hay modelos excluyentes, que tampoco hay modelos ideales, que hay que empezar a desligarse del incrementalismo automático,... y que, por tanto, a la vista del proceso propio, de las experiencias, de las disponibilidades técnicas y del apoyo político, habrá que ir dando los primeros pasos por cuenta propia – y no en corporación ajena- adecuando aquellos modelos y técnicas que puedan ser útiles en cada momento.
Habrá que ir creando una "cultura técnica presupuestaria" propia que permita avanzar, con seguridad, en diseños presupuestarios –parciales o sectoriales- que faciliten el seguimiento y análisis de la adecuación de la ejecución a la previsión.
c) El Presupuesto como instrumento político.
El documento presupuestario –documento jurídico y técnico- alcanza su verdadero sentido como instrumento de gestión política.
El Presupuesto anual es la concreción a corto plazo del plan de actuación que toda corporación local ha de diseñar al comienzo de su mandato, y ello como plasmación de su programa electoral o como resultado del pacto de gobierno local de coalición. Este plan de actuación a medio plazo (4 años) deberá ser revisado anualmente, conforme se vayan concretando sus previsiones en el documento presupuestario anual.
E incluso ese plan de actuación a medio plazo debía de enmarcarse en el plan estratégico que cualquier administración habría de plantearse de cara al futuro, debidamente consensuado entre los diversos grupos políticos, agentes sociales,...
Los entes locales que fijan esos escenarios de futuro o planes estratégicos, fruto de debate amplio y sereno, avanzan, generalmente,
más rápido que aquellos otros que permanentemente están diseñando grandes líneas de actuación. Lógicamente, cada corporación o, mejor dicho, cada equipo de gobierno imprimirá en su plan de actuación –medio plazo- y en sus presupuestos –corto plazo- las velocidades que crea conveniente y potenciará los ejes que considere consecuentes con su programa,... pero ya estarán enmarcados en proyectos de futuro con el suficiente consenso para tener garantizado el respaldo social necesario.
Por tanto, la discusión del anteproyecto del presupuesto - como instrumento de gestión política- debe configurarse como el momento adecuado para que los miembros del equipo de gobierno local definan objetivos, prioricen las actuaciones, fijen las estructuras organizativas acordes con esos objetivos,... Las áreas, los servicios, departamentos y demás divisiones orgánicas deberán existir en tanto estén implicados en objetivos de actuación,...
Así mismo, y al amparo del presupuesto y de sus objetivos, habrá que definir las políticas de personal (cobertura de plantilla, oferta de empleo, incentivos,...) , las relaciones de la administración con sus administrados - los ciudadanos - mejorando y "evaluando" la calidad de los servicios que les prestamos.
Y será cuando se alcancen todas estas facetas, cuando el presupuesto se habrá convertido en una herramienta de gestión política y en el instrumento modernizador de la administración de los bienes públicos y de la gestión pública local.
Por tanto, y sin intentar conseguir todo esto en el primer año, el presupuesto - su elaboración, discusión y formación - se puede convertir, paulatinamente, en un esfuerzo integrador de la voluntad política y de la capacidad técnica para:
• Rentabilizar los recursos.
• Definir prioridades y objetivos.
• Fijar criterios de evaluación.
• Adecuar los recursos humanos y materiales.
• Mejorar y evaluar la calidad de los servicios prestados.
• Modernizar la administración.
Se trata, en definitiva, de poner las bases de una nueva cultura de gestión en la administración local sustentada en la institución presupuestaria.