Cambios en la legislación de protocolo

Francisco López-Nieto y Mallo. Académico Correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

No suelen ser frecuentes los cambios de la legislación dedicada al protocolo o a sus materias afines. Y cuando tales cambios se producen, se trata de pequeñas modificaciones o de adaptaciones de normas anticuadas a las exigencias de nuestras transformaciones sociales. Cabalmente, es lo que ha acontecido no hace mucho, en un corto periodo de tiempo que supera escasamente los dos años.

Por lo tanto, no será inoportuno hacer aquí mención, siquiera sea brevemente, de las leyes y disposiciones que han sido publicadas en el período de tiempo aludido, ya que pueden ofrecer información de cierto interés a quienes hayan seguido últimamente algún curso sobre protocolo, de los muy diversos que hoy se imparten en España.

Los cambios normativos a que estoy haciendo mención aparecen referidos a cuestiones bien dispares, pues afectan a asuntos relacionados con la Corona, a buena parte de nuestro derecho premial, a los protocolos civil, militar y corporativo, sin contar una ley y dos decretos promulgados por las comunidades autónomas de La Rioja y de Andalucía.

A) Normas que afectan a la Corona

Estas normas son tres y están constituidas por otros tantos reales decretos, uno que afecta a la Casa de Su Majestad el Rey, y dos que aluden al Príncipe de Asturias. Son las siguientes:

1ª. El Real Decreto 1033/2001, de 21 de diciembre, que modifica el Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo, regulador de la estructura y misión de la Casa del Rey, así como el distintivo de la misma, que había sido reglamentado por el Real Decreto 725/1993, de 14 de mayo.

Las modificaciones son de menor importancia: por la primera, se extiende la conservación del carácter de Ayudantes honorarios a quienes lo hayan sido del Príncipe de Asturias; y por la segunda, se amplia el uso del distintivo de la Casa del Rey al personal funcionario civil y a los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que hayan servido en ella.

2ª. El Real Decreto 1461/ 1999, de 17 de septiembre, por el que se regula la carrera militar del Príncipe de Asturias, Don Felipe de Borbón y Grecia.

El Real Decreto se ocupa fundamentalmente de los ascensos del Príncipe, que se concederán por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Defensa. En todo caso, el heredero de la Corona será promovido al empleo inmediato superior siempre que vaya a obtenerlo cualquiera de los miembros de los Cuerpos Generales de los Ejércitos de su empleo que, en cada momento, figuren a continuación de Su Alteza Real en sus respectivos escalafones. El ascenso se producirá en forma simultánea en el Ejército de Tierra, en la Armada y en el Ejército del Aire.

3ª. El Real Decreto 284/2001, de 16 de marzo, por el que se crea el guión y el estandarte del Príncipe de Asturias. Como consecuencia, la propia disposición modifica el Reglamento de Banderas y Estandartes, Guiones, Insignias y Distintivos, aprobado por Real Decreto 1511/1977, de 21 de enero, en el sentido de añadir al Título II (Guiones y Estandartes) la regla número 3, que describe con todo detalle el guión mencionado, incluyendo sus medidas, sus colores y su uso, así como la regla 4, en la que se describe el estandarte del Príncipe, sus colores, sus distintos tipos y sus usos.

La descripción contenida en el Real Decreto se asemeja sobremanera a la que figura, en el Reglamento mencionado, para el Rey, con algunas diferencias: el color azul de la bandera del Principado de Asturias, como fondo, en vez de azul oscuro; el color púrpura del león rampante del segundo cuartel, en vez del color de gules; las cuatro diademas en la corona, en vez de ocho.

B) Normas sobre derecho premial

Estas normas, de bastante entidad como pasamos a ver, atañen a varias condecoraciones civiles y militares, unas veces para adaptarlas a nuevas exigencias sociales o legislativas, otras para crear alguna nueva.

a) Condecoraciones civiles.

Estas disposiciones afectan a tres Reales Ordenes y a dos Medallas, y son las siguientes:

1ª. El Real Decreto 1974/ 1999, de 23 de diciembre, aprobó el Reglamento de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, que había sido creada por la Ley 32/1999, de 8 de octubre. La Real Orden tiene como finalidad honrar a los fallecidos, heridos y secuestrados en actos terroristas, y comprende los siguientes grados: Gran cruz, que se concederá, a título póstumo, a los fallecidos en actos terroristas; y Encomienda, que se otorgará a los heridos y secuestrados en los mismos actos. Como nota especial, importa señalar que es la única orden civil que puede ser concedida a solicitud del interesado o de sus herederos.

Esta nueva recompensa es una condecoración sui generis, pues en realidad no premia méritos, como es lo habitual, sino la concurrencia de unas determinadas circunstancias en las personas, que, aunque dignas del mayor respeto, no dependen de su voluntad. Podría haberse utilizado, para obtener los mismos fines, cualquier otra condecoración con mayor antigüedad y prestigio.

2ª. El Real Decreto 283/2002, de 22 de marzo, creó la Medalla y la Placa al Mérito de la Marina Mercante, con objeto de distinguir a las personas españolas o extranjeras, que se hayan destacado de forma relevante por sus actuaciones en el ámbito de la actividad marítima, y con objeto de premiar las actividades desarrolladas por personas jurídicas, de especial significación o contribución al desarrollo o la mejora del sector marítimo, respectivamente. Desarrolló el Real Decreto la Orden del Ministerio de Fomento 1460/2002, de 6 de junio, regulando las condiciones del otorgamiento de estas distinciones, así como las características y empleo de la Medalla y de la Placa. Según la Orden, la Medalla será siempre de plata y la Placa, rectangular en bronce marino, y ambas serán concedidas por el ministro de Fomento.

La creación de esta medalla y placa ha venido a incrementar innecesariamente el número, ya excesivo, de condecoraciones en España, que ha tenido y sigue teniendo como consecuencia la subestimación de las mismas. Es una de las medallas que he clasificado en un tercer grupo, por orden de importancia, por requerir para su concesión sólo una orden ministerial (1).

3ª. El Real Decreto 968/2002, de 20 de septiembre, adaptó las normas que regulaban la Orden Civil del Mérito Postal y la Medalla al Mérito Filatélico, constituidas por el Real Decreto 863/1997, de 6 de junio. La nueva normativa dispone que las condecoraciones que, en el ámbito postal, pueden otorgarse son la Orden Civil del Mérito Postal, para premiar méritos, conductas, actividades o servicios relevantes o excepcionales, y la Medalla al Mérito Filatélico, que recompensará la labor de fomento, defensa y difusión de la filatelia y la colaboración prestada a la Administración con estos mismos fines. La Orden conserva las mismas categorías: Gran Placa, Placa, Medalla de Oro y Medalla de Plata; igualmente la Medalla al Mérito Filatélico puede ser de oro, de plata y de bronce. La Gran Placa se concede por el Consejo de Ministros, la Placa por el Ministro y todas las medallas por el Subsecre-tario. Extrañamente el Consejo de la Orden ostenta a la vez la representación de la misma y de la Medalla, pues, como es sabido, las medallas no tienen órgano de gobierno (2).

4ª. El Real Decreto 1051/2002, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Real y distinguida Orden española de Carlos III. La más alta distinción honorífica entre nuestras Ordenes civiles y una de las más antiguas que se conservan en el mundo, pues data, como es sabido, del año 1771.

Tiene por objeto esta distinción recompensar a los ciudadanos que con sus esfuerzos, iniciativas y trabajos hayan prestado servicios eminentes y extraordinarios a la Nación. Y siguen siendo los grados de la misma los de Collar, Gran Cruz, Encomienda de Número, Encomienda y Cruz. Con las insignias y color de la cinta – azul celeste y blanco – prácticamente como hasta ahora. Sin embargo, el nuevo Reglamento contiene algunas importantes novedades:

• Será Gran Canciller de la Orden el Presidente del Gobierno que, al tomar posesión de su cargo, será investido con el grado de Caballero o Dama Gran Cruz y con esta calidad actuará como tal Gran Canciller.
• Con carácter general, el ingreso en la Orden se efectuará con el grado de Cruz, exigiéndose una antigüedad de más de tres años para pasar de un grado al superior inmediato.
• Forman parte del Consejo de la Orden el Gran Canciller, el Jefe de la Casa de Su Majestad el Rey y siete miembros de la Orden representando a sus cinco grados.
• Se concede tratamiento de excelencia a los Caballeros y Damas del Collar y Gran Cruz, y de Señoría Ilustrísima – y ésta es la gran novedad – a todos los demás miembros de la Orden.

b) Condecoraciones militares.

Las normas sobre esta clase de condecoraciones, junto con la anterior de la Orden de Carlos III, son las más relevantes de las promulgadas en el período antes aludido. Son las siguientes:

1ª. El Real Decreto 1189/2000, de 23 de junio, que aprobó un nuevo Reglamento de la Real y Militar Orden de San Hermenegildo, para adaptar el anterior a las nuevas leyes reguladoras de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil. Hoy la Orden recompensa y distingue tanto a los oficiales como a los suboficiales, y sus categorías para caballeros y damas siguen siendo las mismas: Gran cruz, Placa, Encomienda y Cruz.

2ª. El Real Decreto 899/2001, de 27 de julio, aprobó el nuevo Reglamento de la Real y Militar Orden de San Fernando, como es sabido la primera condecoración militar española. Es curioso que el real decreto incluye igualmente la regulación de la Medalla Militar, con lo que quedan reguladas así, de forma conjunta, las dos condecoraciones militares de mayor relieve. No en vano se dice en la disposición legal que la Cruz Laureada de San Fernando y la Medalla Militar son las recompensas que integran la Real y Militar Orden de San Fernando.

De acuerdo con la norma reguladora, para recompensar el valor heroico, la Cruz laureada de San Fernando, máxima recompensa militar de España, podrá ser concedida como: Gran cruz laureada, Cruz laureada y Laureada colectiva; y para recompensar el valor muy distinguido, la Medalla militar, recompensa militar ejemplar, podrá ser concedida como: Medalla militar individual o Medalla militar colectiva. En todo caso, las acciones, hechos o servicios premiados con estas dos recompensas deberán ser realizados en el transcurso de conflictos armados o de operaciones militares que impliquen o puedan implicar el uso de la fuerza armada.

El Real Decreto regula con todo lujo de detalle las mencionadas recompensas, el procedimiento para su concesión y la descripción de sus insignias. Recordaré tan sólo algunos de los honores inherentes a las mismas, por guardar una mayor relación con el protocolo:

a) Los inherentes a los caballeros y damas grandes cruces y cruces laureadas serán:

• Tratamiento inmediato superior al que les corresponda por su empleo militar, cargo que ostenten o condiciones especiales que reúnan.
• Derecho a tener asignado un puesto relevante, especialmente señalado para ellos, en los actos públicos militares.
• Honores fúnebres correspondientes a la categoría militar inmediatamente superior a la ostentada en el momento del fallecimiento.

b) Los honores de los caballeros y damas medallas militares serán:

• Tratamiento correspondiente al empleo inmediato superior al que les corresponda, según su empleo militar, cargo que ostenten o condiciones especiales que reúnan.
• Derecho a tener asignado un puesto relevante, específicamente señalado para ellos, en los actos públicos militares.
• Honores fúnebres correspondientes al empleo militar inmediatamente superior al ostentado en el momento del fallecimiento.

El Real Decreto está en contradicción con lo establecido en las tres Reales Ordenanzas: en éstas se dice claramente que los condecorados con la Orden de San Fernando gozan de tratamiento superior al que el condecorado tiene por su empleo (un comandante laureado será señoría, porque tendrá tratamiento superior a usted, que es el que le corresponde por su empleo) y los condecorados con la Medalla Militar, el correspondiente al del empleo inmediato superior (un comandante con Medalla Militar seguirá siendo usted, porque éste es el tratamiento de un teniente coronel, empleo inmediato superior al suyo), pero en el Real Decreto que reseño se añade, además, en ambos supuestos, el tratamiento “superior al cargo que ostente o condiciones especiales que reúnan”, lo que, a mi juicio, los iguala e introduce un nuevo criterio confuso que puede anular el establecido en las Reales Ordenanzas.

3ª. El Real Decreto 682/ 2002, de 12 de julio, que aprueba el Reglamento de la Cruz a la Constancia en el Servicio. Condecoración que queda reservada a los militares profesionales de tropa y marinería y a los miembros de la Guardia civil de la escala de cabos y guardias, para premiar la constancia en el servicio e intachable conducta. La Cruz puede ser de oro, de plata y de bronce.

A las disposiciones mencionadas, pueden añadirse la Orden 248/2002, de 31 de enero, que modifica la Orden 181/1998, de 16 de julio, dictando normas de tramitación para la concesión de las Cruces del Mérito Militar, Naval y Aeronáutico.

C) Normas sobre protocolo

He señalado al principio que estas normas pertenecen al protocolo civil, al protocolo militar y al protocolo corporativo.

A) Protocolo Civil

Se refieren estas normas al orden de precedencia de algunas autoridades del Estado. La primera de ellas fue el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, que actualizó el orden de los Ministerios de esta manera:

1. Ministerio de Asuntos Exteriores.
2. Ministerio de Justicia.
3. Ministerio de Defensa.
4. Ministerio de Hacienda.
5. Ministerio del Interior.
6. Ministerio de Fomento.
7. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
8. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
9. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
10. Ministerio de la Presidencia.
11. Ministerio de Administraciones Públicas.
12. Ministerio de Sanidad y Consumo.
13. Ministerio de Medio Ambiente.
14. Ministerio de Economía.
15. Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Como se ve, el orden corresponde a la antigüedad de creación de los distintos ministerios, respetando el contenido competencial de los mismos, es decir, atendiendo a sus funciones antes que a su denominación, en el caso de que ésta cambiase.

La segunda disposición fue el Real Decreto 64/2001, de 26 de enero, por el que se modificó el Real Decreto 1883/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, modificado por el Real Decreto 76/2000, de 21 de enero. En el real decreto se establece un nuevo orden de prelación de las autoridades del Departamento, que tiene repercusión en la precedencia de los actos oficiales de carácter especial. El nuevo orden de las autoridades superiores, en el régimen interno del Ministerio, será en adelante el siguiente:

1. Ministro de Defensa.
2. Jefe de Estado Mayor de la Defensa.
3. Secretario de Estado de Defensa.
4. Subsecretario de Defensa.
5. Jefe del Estado Mayor del Ejército de Tierra.
6. Jefe del Estado Mayor de la Armada.
7. Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire.
8. Secretario general de Política de Defensa.

B) Protocolo militar

Ya es sabido que las normas sobre el protocolo militar son mucho más frecuentes que las que corresponden al protocolo civil, prácticamente huérfano de normas en cuanto a la celebración de sus actos. En el período que estoy analizando debe destacarse una norma que emana de la Jefatura del Estado Mayor del Ejército, que merece la pena ser considerada. Se trata de la Instrucción 8/2000, de 24 de enero, que regula con todo detalle las entregas de mando de unidades independientes, cuyas formalidades comprenden tres actividades diferenciadas: la elaboración del acto de entrega de mando, el acto de entrega de mando y el informe del mando entrante. Con carácter general, la autoridad que presidirá la entrega será el mando orgánico inmediato superior de las autoridades que realizan el relevo, o el designado por éste para que lo represente. La autoridad que presida el acto podrá coincidir con la que preside la entrega o una autoridad superior.

Las demás disposiciones, ocho Ordenes del Ministerio de Defen-sa y tres Instrucciones, hacen referencia a modificaciones puntuales de los uniformes militares de los tres Ejércitos y de sus Cuerpos comunes, sin olvidar la regulación de las nuevas divisas correspondientes a ciertos empleos militares ni del fajín que corresponde usar a los oficiales generales. El uso del fajín se regula por la Orden 57/2000, de 2 de marzo; y establece nuevas divisas de teniente general, general de división y general de brigada la Orden 22/2002, de 19 de febrero.

Otras normas sobre protocolo militar publicadas son: la Orden comunicada de 3 de marzo de 2000, sobre distinciones en reconocimiento de servicios prestados en el Ministerio, actualizada por la Orden del mismo carácter del siguiente 3 de noviembre; y la Instrucción de la Subsecretaría de Defensa 103/2001, de 23 de mayo, regulando el procedimiento de vinculación honorífica a las Fuerzas Armadas y la adscripción a una determinada unidad militar.

C) Protocolo corporativo

Sólo algunas corporaciones de derecho público, representadas generalmente por los colegios oficiales, se ocupan de las cuestiones protocolarias. En el período que analizo, se han publicado cuatro disposiciones, a cuyo contenido haré una breve alusión:

1ª. El Real Decreto 1840/2000, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto General de la Organización Colegial Veterinaria Española, en el que se regulan algunos tratamientos honoríficos y ciertas distinciones. El Consejo General, los Consejos de Colegios autonómicos y los Colegios oficiales tendrán el tratamiento de ilustre, y sus presidentes, el de ilustrísimos señores.

Resulta curioso que, en fecha aproximada se promulgue el Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, sin que en ellos se trate para nada de honores, distinciones ni protocolo de ninguna clase.

2ª. El Real Decreto 140/2001, de 16 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros técnicos de Obras Públicas, donde se prevén algunas distinciones honoríficas que puede otorgar la Corporación: título de colegiado de honor, presidente de honor, consejero de honor y medallas de honor.

3ª. El Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el nuevo Estatuto General de la Abogacía, en el que se regulan el tratamiento y honores del Consejo General, de los Colegios de Abogados y de sus Decanos, las consideraciones honoríficas de los abogados, así como el traje profesional y distintivos de los mismos. Tal estatuto es una de las normas que ha dedicado siempre mayor número de preceptos a las cuestiones honoríficas y protocolarias, que hoy pueden esquematizarse así:

a) En cuanto a tratamientos honoríficos:

• Los Colegios de Abogados tendrán su tratamiento tradicional y, en todo caso, el de ilustre, y sus Decanos, el de ilustrísimo señor.
• Los Decanos de Colegios en cuya sede radiquen Salas del Tribunal Superior de Justicia, los Presidentes de los Consejos de Colegios de Comunidad autónoma y los miembros del Consejo General de la Abogacía, tendrán el tratamiento de excelentísimo señor.
• Dichos tratamientos y la denominación honorífica de Decano se ostentarán con carácter vitalicio.

b) En cuanto a consideraciones honoríficas:

• Los Decanos cuya sede radique en capital de provincia tendrán la consideración de Presidente de Sala del respectivo Tribunal o Audiencia.
• Los Decanos de los demás Colegios, la de Magistrado o Juez del Juzgado de primera instancia e instrucción de la localidad en que el Colegio se halle.

4ª. El Real Decreto 1001/2002, de 27 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales del Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas, en el que figuran diversas cuestiones, generalmente no tratadas en las normas reguladoras de las Corporaciones profesionales. Podrían agruparse así:

a) El Consejo General tendrá el tratamiento de ilustre y sus miembros, natos o electivos, el de ilustrísimo.

b) La Asamblea general tendrá, entre otras muchas, las siguientes atribuciones:

• Aprobar el Reglamento de protocolo y actos institucionales.
• Aprobar el Reglamento sobre imagen corporativa que regulará el uso de los colores corporativos, logotipos, insignias, escudo y bandera del Consejo general.
• Establecer el régimen de condecoraciones, premios y galardones otorgados por el Consejo general en su ámbito de actuación territorial.

D) Normativa autonómica

Como recordaremos, he hablado de dos Comunidades autónomas.

A) Comunidad de La Rioja

La Comunidad autónoma de La Rioja ha publicado la Ley 1/2001, de 16 de marzo, reguladora de los honores, distinciones y protocolo en su ámbito. La Ley ha sido desarrollada por el Decreto 43/2001, de 11 de octubre. Tanto la ley como el decreto que la complementa se ocupa, tal como se señala en sus enunciados, de los honores y distinciones que puede otorgar la Comunidad, así como del protocolo y las precedencias.

Los honores y distinciones regulados son muy extensos: riojano ilustre, riojano de honor, medalla de La Rioja y corbata de honor de La Rioja, las dos últimas destinadas a las instituciones. Se podrá distinguir también, de forma honorífica, a personas e instituciones dando su nombre a los establecimientos, centros, instalaciones o servicios dependientes o gestionados por el Gobierno de La Rioja. La precedencia de autoridades contenidas en ambas normas se ajusta, con alguna excepción, al Real Decreto de precedencias promulgado por el Gobierno de la Nación.

B) Comunidad de Andalucía

El Decreto 77/2002, de 26 de febrero, regula el régimen de precedencias y tratamientos en el ámbito de Andalucía, derogando el anterior Decreto 133/1982, de 13 de octubre. El nuevo decreto ha subsanado algunos defectos del anterior, publicado entonces sin conocimiento del Real Decreto estatal, pero mantiene ciertas precedencias que están en contradicción con este último, tanto en lo que afecta a determinadas autoridades como a instituciones. La nueva disposición se ocupa, igualmente, de los tratamientos honoríficos, con la generosidad tan propia del agrado de las autoridades de las Comunidades autónomas.

1 La clasificación a que me refiero distingue los siguientes grupos: 1º. Medallas que disponen de categorías o grados que deben conferirse por Real Decreto, y cuyos poseedores aparecen equiparados en honores a los miembros de las Órdenes civiles; 2º. Medallas que cuentan con categorías que deben otorgarse por Real Decreto; 3º. Medallas cuya mayor categoría se otorga por Orden Ministerial; 4º Medallas otorgadas por titular de órgano de la Administración inferior a ministro.(volver)
2 Incluyo, tanto las Medallas de la Orden como la Medalla al Mérito Filatélico, en el cuarto grupo, mencionado en la nota anterior.(volver)