LA PARTICIPACIÓN EN TRIBUTOS DEL ESTADO EN LA REFORMA DE LA LEY REGULADORA DE LAS HACIENDAS LOCALES

Gabriel Hurtado. Subdirector General Adjunto de Coordinación con las Haciendas Locales. Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Ministerio de Hacienda

I. Introducción

Recientemente se ha aprobado la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LRHL) con una importante incidencia en el ámbito financiero (1), y, concretamente, en la participación de las entidades locales en los tributos del Estado.

Para exponer las líneas básicas del nuevo modelo de financiación, es preciso analizar, si bien de manera sucinta, lo que, hasta ahora, ha representado la aplicación de la LRHL en la estructura de las fuentes de financiación de aquellas entidades y en la corrección de los desequilibrios fiscales verticales a través de las transferencias que han recibido de la hacienda estatal, siendo las derivadas de aquella participación las que vienen teniendo una mayor relevancia.

II. Fuentes de financiación de las haciendas locales

Si bien con un cierto retardo temporal, la promulgación de la LRHL significó una auténtica remodelación de las fuentes de financiación de las Haciendas locales, cuyo objetivo esencial fue alcanzar la suficiencia financiera que la propia Constitución les reconoce en su artículo 142, y a la que, según este precepto, deben tender como instrumentos materiales los tributos propios, la participación en los tributos del Estado y en los de las Comunidades Autónomas.

Por lo que respecta al Estado, y en relación con los citados instrumentos, se racionalizó el sistema tributario local, dotándolo de una mayor potencialidad recaudatoria, y se estableció un modelo de participación en los tributos del Estado, con un importante incremento de recursos financieros a favor de las entidades locales en el primer año de vigencia de la LRHL y con la fijación de índices de evolución que posibilitaran el automatismo en la determinación de los montantes globales de financiación correspondiente a los ejercicios sucesivos.

En el año inmediato anterior al de entrada en vigor de la LRHL la financiación de los municipios presentaba una estructura de práctica equiparación entre financiación propia y ajena, representando, en el montante total de ingresos, en términos de derechos liquidados, la primera un 49,31 por ciento, y la segunda el 50,69 por ciento restante. En 1999 (2), ese equilibrio se ha ido decantando hacia la financiación propia, que ha aumentado en cuatro puntos, en detrimento de la financiación ajena:

En 1988, los tributos propios mostraban una importancia relativa del 45,42 por ciento, diecisiete puntos por encima de la siguiente fuente de financiación, por orden de importancia, las transferencias (3), y duplicando el peso relativo que presentaba el endeudamiento, que superaba el 20 por ciento de los ingresos totales.

Las transferencias corrientes procedentes del Estado se elevaron a 347.226,4 millones de pesetas, situándose en el 18,86 por ciento del volumen total de ingresos.

En 1999, los derechos liquidados por tributos propios representaban, prácticamente, la mitad del volumen total de ingresos, y las transferencias se situaban en el 39,22 por ciento de este volumen. Las transferencias corrientes procedentes del Estado se elevaron a 967.855 millones de pesetas, el 21,96 por ciento de los ingresos totales. Por otra parte, el recurso al endeudamiento apenas alcanzaba al 6,6 por ciento, menos de la tercera parte del nivel que presentaba en el año 1988.

Ese aumento aparente de la autonomía en el orden financiero debe ser matizado, ya que, a lo largo de los años de aplicación de la LRHL, los ingresos por transferencias han resultado ser el recurso más dinámico, incrementando en once puntos su peso relativo en el volumen total de ingresos.

Probablemente, esta circunstancia unida al relativo incremento del esfuerzo fiscal municipal, ha permitido la consolidación de una menor apelación al crédito, con una importante minoración de las cargas financieras (4) que vienen soportando los ayuntamientos.

En cualquier caso, la importante reducción de la brecha de la significación que, en el volumen total de ingresos, tienen los tributos propios y las transferencias se ha debido al recorrido fiscal que, permitido por la LRHL, no ha sido suficientemente aprovechado por los ayuntamientos, lo que puede propiciar en un futuro próximo una pérdida real de autonomía financiera en estas entidades.

Por lo que se refiere a las provincias de régimen común, la situación presentada en 1988 era de un fuerte desequilibrio hacia la financiación ajena, que representaba el 81,22 por ciento de la financiación, mientras la propia lo hacía en el 18,78 por ciento restante. En 1999, se profundizaba en ese desequilibrio, incrementándose la financiación ajena en seis puntos, en detrimento de la propia.

También en este subsector, las transferencias han sido el componente más dinámico del ingreso, aumentando en dieciséis puntos su importancia relativa en el montante total de ingresos, lo que implica una fuerte pérdida de autonomía financiera para estas entidades.

Las transferencias corrientes del Estado han pasado de 193.317,9 millones de pesetas, en 1988, a 408.894 millones de pesetas, en 1999, incrementando su peso relativo en el volumen total de ingresos del 49,10 por ciento, en el primer año, al 62,57 por ciento, en el último año.

En consecuencia, las Diputaciones provinciales de régimen común carecen prácticamente de margen de actuación en el ámbito tributario y, por el lado del ingreso, se han consolidado como Haciendas dependientes, fundamentalmente de la Hacienda central.

III. Las transferencias corrientes del Estado

Las transferencias de la hacienda central a las haciendas subcentrales tienen como objetivo, entre otros, la corrección de los desequilibrios fiscales que estas últimas presentan estructuralmente, o, lo que es lo mismo, propiciarles la obtención de recursos suficientes para financiar sus necesidades de gasto.

Entre estas transferencias, destaca, por su volumen y su incidencia financiera, la participación en los tributos del Estado, que se podría definir, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la LRHL, como una transferencia corriente e incondicionada que tiene como objetivo dar cobertura a las necesidades de gasto de las entidades locales que no se pueden financiar con sus propios medios.

Para medir la existencia del desequilibrio fiscal por operaciones corrientes comparamos el montante de los gastos corrientes con los ingresos corrientes que las entidades locales han obtenido por sus propios medios, es decir, excluyendo los ingresos por transferencias. Para medir su corrección contrastamos aquellos gastos con los ingresos corrientes obtenidos, incluyendo las citadas transferencias.

En los años 1988, inmediato anterior a la entrada en vigor de la LRHL, y 1999, último del que se dispone de datos publicados, los citados desequilibrios, en el ámbito municipal, presentaban la situación recogida en el cuadro 3 siguiente, con el grado de corrección que, en el mismo se indica.

Se puede observar que en los municipios, tanto en 1988 como en 1999, la relación ingresos corrientes propios/gastos corrientes era inferior a la unidad, incluso descendiendo ligeramente en 1999. En torno al 80 por ciento de los gastos corrientes son financiados por los ingresos corrientes propios. Las transferencias del Estado han permitido no sólo cubrir los gastos corrientes, sino, además, la generación de ahorro bruto.

Dentro de los ingresos de los municipios por transferencias procedentes del Estado, destaca la participación que tienen en sus tributos. En el año 1988, ésta fue de 340.461,3 millones de pesetas, y, en 1999, se elevó a 895.586 millones de pesetas (5). Estos recursos, en los citados años, han permitido, por sí solos, la corrección del desequilibrio fiscal apuntado.

Por lo que se refiere a las provincias, y debido al elevado grado de dependencia comentado en el apartado anterior, los resultados ponen de manifiesto un mayor desequilibrio fiscal y un mayor poder corrector de las transferencias estatales.

Se puede observar el fuerte desequilibrio fiscal, de carácter estructural, que se ha ido agravando en los años de aplicación de la LRHL, de las provincias de régimen común, hasta el extremo de no financiar con sus propios ingresos corrientes el 20 por ciento de los gastos corrientes.

En este caso, las transferencias del Estado han permitido la corrección de ese desequilibrio y una importante generación de ahorro bruto.

Dentro de estas transferencias, son las derivadas de la participación en los tributos del Estado las que tienen una mayor relevancia. En el año 1988, fueron de 186.555,6 millones de pesetas, y en 1999 de 416.380 millones de pesetas (6).

IV. La participación en los tributos del Estado: líneas de reforma

Como se indicó al inicio de este artículo, en el momento de redactarse este artículo, se encuentra en tramitación parlamentaria el Proyecto de Ley de Reforma de la LRHL. Ésta alcanza al sistema tributario local y a la participación de las entidades locales en los tributos locales, como elementos clave para el logro de la suficiencia financiera.

La financiación a través de las transferencias de la Hacienda estatal se va a instrumentar mediante mecanismos diferenciados (cesión de impuestos estatales-participación en tributos del Estado) para determinados municipios que presentan unas mayores necesidades de gasto derivadas de su tamaño poblacional o del carácter de capitalidad de provincia o de Comunidad Autónoma que ostentan, lo que les obliga a prestar un mayor número de servicios públicos. Para el resto de municipios será de aplicación un modelo de participación en tributos del Estado similar al actualmente en vigor.

Como se señala en el apartado V de la Exposición de Motivos de la mencionada Ley de Reforma, se pretende con dichos mecanismos reconocer "la realidad cada vez más palmaria del carácter de polo de atracción que vienen ostentando las grandes urbes. Esta situación genera unas mayores necesidades financieras derivadas de la fuerte presión de la demanda de servicios públicos básicos y obligatorios y una mayor actividad económica que permite un rendimiento más elevado de los impuestos estatales que gravan las distintas manifestaciones de la misma".

Los municipios con una población de derecho superior a 75.000 habitantes (7), o capitales de provincia o de Comunidad Autónoma, dispondrán de las siguientes vías de financiación:

a) Cesión de determinados porcentajes (8) de los rendimientos recaudatorios obtenidos por el Estado en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales de fabricación.

b) Participación en un Fondo Complementario de Financiación.

En el año 2004, año base del nuevo sistema, a cada uno de estos municipios les corresponderá una financiación equivalente a la que obtengan en el año 2003 incrementada en los mismos términos en los que aumenten los ingresos tributarios del Estado (9) en 2004 respecto de 2003.

Establecida la cuantía global a favor de cada municipio, se precisará determinar su estructura, lo que tendrá incidencia en la financiación de los posteriores años de aplicación de este sistema.

Dicha estructura se fijará en el año 2004 en los términos siguientes:

a) La cuantía correspondiente a la cesión será la que resulte de la aplicación de los porcentajes antes aludidos.

b) La participación en el Fondo Complementario se determinará por diferencias entre la financiación total resultante aplicando el criterio expuesto anteriormente y la que se derive de aquella cesión. Esta participación se incrementará con el importe de las compensaciones que se reconozcan a los municipios por pérdidas de ingresos derivadas de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.

A partir del año 2005, la financiación total estará integrada por el importe correspondiente a la cesión y por la participación en el Fondo Complementario evolucionada con arreglo al crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, produciéndose una ruptura de la relación que, entre ambos elementos de financiación, exista en el año base del nuevo sistema.

Por lo que se refiere al resto de municipios se aplicará un modelo similar al actualmente en vigor, con los siguientes elementos de reforma:

a) Como elementos de equidad, la participación variará directamente con las necesidades de gasto de los ayuntamientos e inversamente con su capacidad tributaria.

Se mantiene la población como indicador de aquellas necesidades, modificándose los estratos y los coeficientes de ponderación que serán de aplicación, adecuando los primeros a los estratos contemplados en el artículo 26 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que establece el catálogo de servicios mínimos que, con carácter obligatorio, deben prestar los ayuntamientos.

Desaparece como presunto indicador de necesidad el número de unidades escolares.

b) Como elemento de corresponsabilidad, se mantiene el esfuerzo fiscal como variable de reparto, si bien reduciendo su peso relativo e igualándolo al del inverso de la capacidad tributaria, lo que deberá permitir un modelo más equitativo que el actualmente aplicable.

c) Como elemento de generalidad, desaparecen los tratamientos diferenciados que mantienen los municipios de Madrid, Barcelona, La Línea de la Concepción y los integrantes de las extintas e inoperativas Corporación Metropolitana de Barcelona y Área Metropolitana de Madrid.

d) Como elemento de seguridad financiera, ningún ayuntamiento percibirá una cuantía inferior a la que obtenga en el último año de aplicación del actual modelo, año 2003, por todos los conceptos de participación en los tributos del Estado. En los sucesivos años de aplicación de este modelo, a dicha financiación garantizada deberá adicionarse el importe de la compensación que se reconozca a cada municipio por pérdidas de recaudación derivadas de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.

Por último, se incluye un tratamiento específico para los municipios turísticos (10), para los que se define un modelo híbrido de cesión parcial y de participación en tributos del Estado con arreglo a las variables antes citadas. La cesión es parcial, en tanto en cuanto se considerarán, a estos efectos, los rendimientos por los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco que no hayan sido objeto de cesión a las Comunidades Autónomas (11).

La participación de cada municipio turístico determinada con arreglo a las variables población, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria, se reducirá en la cuantía que resulte de evolucionar, con arreglo a los ingresos tributarios del Estado, la cesión que se calcule para 2004 y se incrementará en la cuantía de la cesión correspondiente al ejercicio posterior de que se trate.

En cuanto a las provincias y entes asimilados, el componente de financiación incondicionada se definirá en términos de cesión en los mismos impuestos estatales citados al tratar la financiación de los municipios, si bien con otros porcentajes (12), y en términos de participación en un Fondo Complementario de Financiación análogo al expuesto para los municipios. La financiación correspondiente al producto de la cesión evolucionará según lo haga el rendimiento recaudatorio de los impuestos cedidos, y la participación en el citado Fondo lo hará en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado.

El componente de aportación a la asistencia sanitaria se determinará incrementando la que les corresponda en 2003 incrementada con arreglo a la evolución de los ingresos tributarios del Estado.

En consecuencia, por lo que se refiere a estas entidades, desaparecería completamente el modelo de variables que, desde la entrada en vigor de la LRHL, se ha venido aplicando.

V.Conclusión

A lo largo de la vigencia de la LRHL, las haciendas locales han venido perfilando dos estructuras diferenciadas de ingresos. En los municipios los recursos propios han adquirido una mayor relevancia que los ajenos, si bien, como consecuencia de no haber agotado la potencialidad tributaria que les permite la LRHL, del importante crecimiento de los ingresos por transferencias procedentes de otros sectores (fundamentalmente, del Estado) y de la menor apelación al crédito, se ha producido una reducción del diferencial existente entre el peso relativo, como fuente financiera, de los tributos propios y de las transferencias. En las provincias, se ha agudizado su carácter de haciendas dependientes de las transferencias procedentes de otros sectores.

Asimismo, se han mantenido los desequilibrios fiscales, derivados de la insuficiencia de los propios recursos, habiendo ejercido las transferencias corrientes del Estado un importante papel de corrección. Dentro de éstas, es preciso destacar, por su volumen, la participación en los tributos del Estado.

Puesto de manifiesto el protagonismo de este recurso financiero de las entidades locales, queda, de alguna manera, subrayado el alcance de la reforma ahora proyectada. Para cuya comprensión, se exponen las líneas generales del nuevo sistema de financiación local que, a partir de 2004, sustituirá al actual modelo de participación en los tributos del Estado.

Madrid, a 20 de enero de 2003.

1 Esta reforma se plantea en un doble ámbito, el tributario y el financiero. En el primero destaca la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas y el establecimiento de otras figuras tributarias, con entrada en vigor el 1 de enero de 2003. En el segundo, la reforma del modelo de participación en los tributos del Estado, con vigencia a partir del 1 de enero de 2004. (volver)
2 Último del que se disponen datos publicados de las liquidaciones de presupuestos de las entidades locales. (volver)
3 Dentro de éstas, las transferencias corrientes con un montante de 419.468 millones de pesetas representaban el 24,61 por ciento del total de ingresos, en términos de derechos liquidados. (volver)
4 Disminución de las cargas financieras también propiciada por las caídas de los tipos de interés y por las condiciones favorables de los mercados financieros. (volver)
5 Estos importes están fijados en términos de devengo, es decir del ejercicio presupuestario al que corresponden, con independencia del momento en el que se hubiere liquidado a los ayuntamientos el derecho económico. (volver)
6 Estos importes están fijados en términos de devengo, es decir del ejercicio presupuestario al que corresponden, con independencia del momento en el que se hubiere liquidado a las diputaciones el derecho económico. Asimismo, se han excluido, por homogeneidad, los montantes que se reconocieron a favor de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Diputaciones Forales del País Vasco, Comunidad Foral de Navarra y Ciudades de Ceuta y de Melilla. (volver)
7 Estos municipios son los que muestran mayores desequilibrios fiscales o una menor proporción de gastos corrientes financiados con ingresos corrientes propios. En el año 1999, según datos de liquidaciones de presupuestos, resultó la siguiente situación para este grupo de municipios, excluyendo los del País Vasco y los de Navarra:

8 Esos porcentajes serían, según el nuevo artículo 112 bis de la LRHL, del 1,6875 %, en relación con el IRPF, del 1,7897 %, en relación con el IVA, y el 2,0454 %, en relación con los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.(volver)
9 Estos ingresos estarán constituidos por la recaudación estatal por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales citados en la nota anterior.(volver)
10 Se consideran turísticos aquellos municipios con población superior a 20.000 habitantes y que tengan un número de viviendas de segunda residencia superior al de viviendas principales, de acuerdo con el Censo de Edificios y Viviendas. El tratamiento específico afecta a los municipios que, reuniendo estas condiciones, entrarían en el ámbito de aplicación del modelo de participación por variables.(volver)
11 Se les cederá el 2,0454 % de los citados rendimientos, idéntico porcentaje al que corresponderá a los municipios incluidos en el ámbito subjetivo de la cesión de impuestos.(volver)
12 Según el nuevo artículo 125 bis de la LRHL, se aplicarían los siguientes porcentajes: 0,9936 %, en relación con el IRPF, del 1,0538 %, en relación con el IVA, y el 1,2044 %, en relación con los Impuestos Especiales sobre la cerveza, sobre el Vino y Bebidas fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco. (volver)