LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ENTORNO DE LA GLOBALIZACIÓN

Domingo Fidalgo Pérez. Subdirector del Departamento Financiero y de Fundaciones y otros Entes Estatales del Tribunal de Cuentas

1. Las entidades locales en España

Bajo la genérica denominación de Entidades locales se engloba un conjunto de organismos, formado por 15.662 Entes, clasificados en los siguientes grupos:

La participación del Sector local en el gasto público de España y su relación con el Producto Interior Bruto (PIB) se sintetizan en los siguientes datos:

• El gasto consolidado del Sector Público equivale al 41,9% del PIB. De ambos, el 6,28% del PIB y el 12% del gasto público corresponden al Sector local.
• El mayor volumen de gasto local en relación con el PIB se alcanzó en 1992 (un 6,3%), mientras que respecto al gasto público total el mayor nivel se registró en 1989 y 1990 (13,3%).
  2. Situación actual y perspectivas de futuro
  2.1. fragmentación y continua creación de nuevas entidades

Los datos sobre la estructura local reflejan la falta de homogeneidad del Sector, puesto que en el mismo se engloban desde organizaciones territoriales básicas con cuantiosos recursos financieros, una organización administrativa compleja, unos medios personales cualificados y una implantación de técnicas contables, informáticas y organizativas modernas (entre otras las Diputaciones Provinciales y Forales y Ayuntamientos de grandes Municipios), hasta otras instituciones con presupuestos irrelevantes, una ínfima dotación de recursos humanos y materiales y una carencia de las más elementales estructuras en el orden contable y de gestión.

Dichos datos reflejan, asimismo, el elevado número y fragmentación de Entidades, lo que unido a la escasa relevancia económico-financiera de algunas de aquéllas, le confiere a este Sector determinadas peculiaridades, debiendo destacarse en este sentido lo siguiente:

1. En cuanto a los Municipios, se constata una excesiva atomización. Así:

• El 11% de los Municipios tienen una población que no supera los 100 habitantes.
• El 61% de los Municipios tiene una población igual o inferior a 1.000 habitantes.
• Solamente 113 de los 8.102 Municipios –el 1% del total- tiene una población igual o superior a 50.000 habitantes.

2. Las 3.709 Entidades locales menores únicamente manejaron recursos en torno a los 3.708 millones de ptas., una media de un millón de ptas. por cada Entidad. Además, la mayor parte de estos recursos (el 81% -2.995 millones de ptas.-) se destinan a financiar operaciones corrientes, por lo que el margen para las inversiones (objetivo esencial de este tipo de Entidades, que debería plasmarse en la ejecución de obras y la prestación de servicios de exclusivo interés de la Entidad) solamente alcanza el 19% de sus presupuestos.

Esta fragmentación de Entidades se ha visto agravada por la creciente descentralización, a partir de la década de los 80, en la prestación de servicios públicos de carácter local por Entidades con presupuesto, organización, funcionamiento y régimen jurídico financiero autónomos, debiendo destacarse en este sentido lo siguiente:

• El número de Organismos autónomos se ha incrementado en la década 1990-2000 un 43%, al pasar de 1.277 a 1.827.
• El número de Sociedades mercantiles se ha incrementado en la década 1990-2000 en un 347%, al pasar de 268 a 930.

Además del fenómeno de creación de nuevos Entes, frente a las tendencias de agrupamiento e interrelación propias de la globalización, el Sector público local sigue incrementándose con la creación de nuevas figuras asociativas (Mancomunida-des, Agrupaciones de Municipios, etc., que bien pudieran constituirse en alternativa a la falta de recursos de las Entidades locales básicas para la prestación de los servicios encomendados legalmente). En efecto, en el período 1990-2000 se constata lo siguiente:

• El número de Agrupaciones de Municipios se ha incrementado un 27%, al pasar de 56 a 71.
• El número de Mancomunidades de Municipios se ha incrementado un 97%, al pasar de 467 a 920.

Un ejemplo positivo de la alternativa de prestación de servicios encomendados a los Ayuntamientos a través de estas figuras asociativas lo constituyen las Mancomunidades de Municipios. Así, el 74% de los Municipios españoles, que representan el 55% de la población del Estado, pertenecen a una Mancomunidad, de lo que puede concluirse que los Municipios que se constituyen en Mancomunidad son los de menor población.

Asimismo, si se relaciona el nivel de implantación de las Mancomunidades de Municipios con la Renta per cápita parece deducirse que en las Comunidades Autónomas con un menor nivel de riqueza se hace más necesario el recurso a las Mancomunidades de Municipios.

Frente a esta atomización, los poderes públicos no han diseñado o configurado un mapa local que racionalice la gestión y la prestación de servicios, lo que conlleva, en algunos casos, un entramado de organizaciones que se solapan entre sí, por lo que se hace precisa una racionalización del mapa local, que debería acometerse en un triple sentido:

• Reducción del número de Entidades locales básicas.
• Reducción del número de Organismos autónomos y Sociedades mercantiles, cuya creación no ha obedecido, en la mayor parte de los casos, a criterios de racionalización del gasto o de descentralización y mejora de la gestión.
• Potenciar la creación de figuras asociativas para la prestación en común de obras y servicios (Mancomunidades de Municipios y Consorcios, fundamentalmente). Con esta actuación se obviarían las dificultades de funcionamiento de las pequeñas Entidades, reduciendo costes y mejorando la prestación de los servicios públicos de carácter local, puesto que se constata que en algunos casos éstos solo pueden realizarse a través de dichas Entidades asociativas.

2.2. peculiaridades en la organización del sector local

Como consecuencia, entre otros factores, del sistema electoral vigente, la mayor parte de las Entidades locales no disponen de Equipos de Gobierno con mayoría suficiente. Además, la coexistencia de diversos órganos decisorios, de gestión y/o de control (Pleno, Comisión de Gobierno y Comisión Especial de Cuentas) acarrean el retraso en la aprobación de los presupuestos y de la Cuenta. Además de estos aspectos estructurales, hay que destacar los siguientes, inherentes al propio funcionamiento de las Entidades locales:

• Las deficiencias en el funcionamiento de la Comisión Especial de Cuentas, fundamentalmente en su labor de informar al Pleno sobre el contenido de los presupuestos y la Cuenta General.
• Las deficiencias y debilidades de los sistemas y procedimientos de control interno, básicamente en la función interventora, teniendo en cuenta, por una parte, la insuficiente dotación de funcionarios de los Cuerpos de Habilitación de carácter nacional, y por otra, la escasa eficacia, en el orden práctico, de los preceptivos informes a emitir por este órgano o, en otros casos, la ausencia de dichos informes.
• Las dificultades en el acceso a la información por los miembros de los Plenos locales. Además, el supremo órgano decisorio (Pleno) no suele celebrarse con la periodicidad prevista legalmente.
• A pesar de que en una gran parte de las Comunidades Autónomas se ha reducido considerablemente la población de sus Municipios –y en consecuencia los recursos gestionados por los Ayuntamientos son cada vez más escasos-, sigue subsistiendo la infraestructura organizativa básica, aunque muy precaria y carente de los medios más elementales (informáticos, telemáticos, etc.), lo que choca una vez más con las tendencias propias de la globalización y, lo que es más relevante, los servicios públicos encomendados no se prestan con la eficiencia óptima.

2.3. DEFICIENCIAS DE PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN

Una gran parte de las Entidades locales carecen de un elemento básico de planificación y control de la gestión económico-financiera, de los objetivos a alcanzar y de los medios financieros necesarios para su consecución, al no aprobar, de un modo reiterado y sistemático, sus presupuestos con anterioridad al inicio del ejercicio económico al que corresponden. Al respecto hay que señalar lo siguiente:

• Solamente aprueban sus presupuestos dentro del plazo el 20% de las entidades locales, el 77% aprueban éstos dentro del ejercicio de su vigencia y el restante 3% no aprueba ningún presupuesto durante el mismo.
• Únicamente el 39% de las Entidades locales tiene una unidad específica para el control del proceso de elaboración del presupuesto, mientras que en el restante 61% de los casos, dicha elaboración se realiza por el propio Interventor (hecho que resulta especialmente relevante en los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 100.000 habitantes, en cuyo 81% el presupuesto es realizado por dicho Interventor), circunstancia que deja sin efecto las garantías de independencia que se presumen del informe del propio Interventor al proyecto de presupuestos.

Entre las repercusiones derivadas de la aprobación tardía de los presupuestos hay que señalar las siguientes:

• El retraso en la ejecución de los planes de empleo, puesto que la demora en la aprobación de la plantilla del personal, que debe realizarse conjuntamente con la del presupuesto, repercute en la Oferta Pública de Empleo.
• Dificultades en el acceso a la cooperación económica que el Estado presta a las Entidades locales a través de los Planes provinciales.
• Dificultades para determinar los límites de las operaciones de crédito.
• La prórroga automática de los presupuestos del ejercicio precedente, lo que origina la necesidad de modificaciones presupuestarias para ajustar los créditos iniciales que se consignaron en condiciones diferentes a las que imponen las circunstancias del ejercicio siguiente, desvirtuando la finalidad propia del instrumento presupuestario.

2.4. DIFICULTADES EN LA CONSOLIDACIÓN DE LA INFORMACIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA

Además de las circunstancias inherentes al elevado número de Entidades, la integración o consolidación de las cuentas de las Entidades locales, propia del fenómeno de la globalización, se ve dificultada, cuando no imposibilitada, por los siguientes hechos:

• La utilización de técnicas contables no ajustadas a los principios del Plan General de Contabilidad Pública, por lo que no concurren las mínimas condiciones para el uso de elementos auxiliares imprescindibles en cualquier sistema contable moderno.
• En el mismo Subsector local se agrupan Entidades sometidas a un régimen jurídico, económico-financiero y contable muy diferente (a modo de ejemplo, las sociedades mercantiles dependientes, sometidas al ordenamiento jurídico privado; mientras que los Consorcios, con personalidad jurídica propia, gozan de autonomía normativa para su organización, plasmada en sus estatutos).
• Aunque el artículo 190 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL) indica que “Las Entidades locales unirán a la Cuenta General, en su caso, los estados integrados y consolidados de las distintas cuentas que reglamentariamente se determinen”, la Regla 410 de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL), anexa a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, señala que “El Pleno de la Corporación podrá establecer la necesidad de acompañar a la Cuenta General los estados resultantes de consolidar, con criterios usualmente aceptados, aquellas cuentas y estados que considere oportunos, relativos a la propia Entidad, sus Organismos autónomos y Sociedades mercantiles”, por lo que puede concluirse que la Corporación disfruta de la opción de presentar o no los estados consolidados. Al respecto es preciso señalar que, con carácter general, las cuentas elaboradas no están consolidadas.

Para subsanar estas carencias deberían realizarse cuantas actuaciones legislativas y de otra índole tendentes a:

1. Implantar, de un modo generalizado, la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local de 17 de julio de 1990, para lo que se requiere, fundamentalmente en las Entidades locales con recursos escasos, de la colaboración de otras Administraciones públicas (en especial Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas), en particular prestando la asistencia técnica y la colaboración de su personal.

2. Dotarse de instrumentos informáticos que permitan una información contable más completa y sirvan de elemento auxiliar en la gestión habitual de la propia Corporación. Esta contabilidad deberá integrarse dentro de la propia gestión de la Corporación.

3. Agilizar la tramitación de la Cuenta General en la propia Corporación y elaborar la misma conforme a las normas de aplicación y rendirla en los plazos previstos. Todo ello con independencia de que deberían arbitrarse las medidas legislativas para la reducción del plazo para la presentación de la Cuenta General, lo que se vería facilitado por la rendición de la misma en soporte informático.

4. Simplificación de la contabilidad: en virtud de la configuración de las Entidades locales y teniendo en cuenta que la mayor parte carecen de recursos económicos y de funcionarios con la suficiente cualificación, las Entidades locales de menor población y con presupuestos más escasos deberían disponer de un sistema contable que, garantizando la información mínima requerible, no suponga, de facto, un estrangulamiento (financiero y de funcionamiento) de la Entidad. No obstante, en todo caso, deberán cumplirse las siguientes premisas:

• Ajustar la contabilidad a los principios del Plan General de Contabilidad Pública, facilitando la consolidación e integración en las cuentas generales del Sector público.
• Implantar procedimientos de registro de operaciones que faciliten la elaboración de cuentas anuales y el conocimiento, en tiempo real, de la situación económico-financiera.
• Utilizar modelos uniformes de documentos, registros, estados y cuentas.

2.5. Coordinación de los controles interno y externo

La gestión económico-financiera de las Entidades locales, en tanto que éstas integran el Sector público, está sometida, por una parte a la función de control interno o interventora, ejercitada por los Funcionarios de Administración local con habilitación de carácter Nacional, y, por otra, a la fiscalización externa, la cual es ejercida, asimismo, por dos instituciones: los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEx) y el propio Tribunal de Cuentas.

Además, en la actualidad un gran número de Entidades locales recurren al concurso de entidades privadas para la realización de auditorías de todo tipo.

En los siguientes apartados esbozaremos las consecuencias de estas diversas modalidades de control, su complementariedad, su posible compatibilidad y, lo que es más relevante, la duplicidad de actuaciones.

2.5.1. compatibilidad de las funciones de control interno, fiscalización externa y auditoría externa

Las posiciones sobre esta materia pueden resumirse en dos grupos:

• El primero, que no sólo defiende que la realización de auditorías por entidades privadas es compatible con las funciones de control interno y externo, sino que propugna la necesidad de una Ley de Auditoría Local en el sentido de que las cuentas de todas las Entidades locales deberían estar auditadas con anterioridad a su aprobación por los Plenos correspondientes, lo que les dotaría de una mayor fiabilidad y permitiría una mejor integración de las mismas en las tendencias globalizadoras y de intercomunicación de información más fiable.
• El segundo grupo entiende que la realización de dichas auditorías, además de su ineficacia y coste, invade las competencias de los Interventores locales y las funciones de fiscalización externa encomendadas al Tribunal de Cuentas y a los OCEx.

Pues bien, parece que los órganos jurisdiccionales se alinean con la segunda corriente. En efecto, una Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León –dimanante del recurso contencioso-administrativo 790/ 96, anula y deja sin efecto el acuerdo de un Ayuntamiento de dicha Comunidad Autónoma por el que se concierta la realización de una auditoría por una Entidad privada, basándose dicha sentencia en que el precitado acuerdo “propone confiar funciones de fiscalización o auditoría externa a una empresa privada ...” por lo que concluye dicha Sentencia que el precitado acuerdo del Pleno municipal “adolece de nulidad del art. 63.1 por tratarse de un acuerdo contrario al ordenamiento jurídico, ya que la fiscalización externa de las cuentas de las Entidades locales y Entidades de ellas dependientes está reservada al Tribunal de Cuentas, todo ello sin perjuicio de las facultades que en esta materia tengan atribuidas las Comunidades Autónomas. Por otro lado, el control financiero interno corresponde a los funcionarios que tengan atribuidas las funciones de intervención, en este caso los Secretarios”.

No compartimos este pronunciamiento, entre otras, por las siguientes razones, con independencia de la oportunidad de la realización de la citada auditoría o de cualesquiera otras:

• El Tribunal de Cuentas no realiza auditorías, sino que la función fiscalizadora del mismo trasciende el ámbito de aquéllas.
• La auditoría, cualquiera que sea su naturaleza y ámbito, se refiere, por su propia esencia, a hechos pretéritos, por lo que no puede sustituir, en ningún caso, a la función fiscalizadora interna o externa, que debe ser simultánea a las actividades gestionadas, e incluso en algunos supuestos previa a dichas actividades.

En consecuencia, nuestra opinión es que la realización de auditorías privadas en el ámbito local no invade las competencias ni del Tribunal de Cuentas ni de los OCEX, por una parte, ni las funciones reservadas a los Cuerpos de Intervención. No obstante, se constata que dichas auditorías privadas son, en la mayor parte de los casos, contratadas y utilizadas no para la mejora de la gestión –baste indicar al respecto que suelen referirse a la gestión del equipo que ha cesado en su actividad y a períodos muy largos (generalmente cuatro años) sino como un instrumento político, incluso de justificación de una mala gestión de quien promueve las propias auditorías, amparándose en la “situación heredada” que eventualmente pudiera ponerse de manifiesto con la propia auditoría.

2.5.2. Relaciones entre el Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEx)

La fiscalización externa de las Entidades locales no le corresponde, en exclusiva, al Tribunal de Cuentas, puesto que de acuerdo con la configuración del Estado autonómico aquéllas son compartidas con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas que los tengan constituidos, según las previsiones del art. 204 de la LHL, que indica que “Lo establecido en el presente artículo se entiende sin menoscabo de las facultades que, en materia de fiscalización externa de las Entidades locales, tengan atribuidas por sus estatutos las Comunidades Autónomas”, precepto que a su vez se complementa con el art. 29 de la LFTCu, que indica que “Los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas coordinarán su actividad con la del Tribunal de Cuentas mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen la mayor eficacia de los resultados y eviten la duplicidad en las actuaciones fiscalizadoras”.

Esta duplicidad competencial, contraria a las tendencias propias de la globalización y de la especialización del trabajo, deberá ser superada en aras a que los principios de eficiencia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, que deben regir la actuación de todas las Administraciones públicas adquieran plena virtualidad, y se eviten, en consecuencia, actuaciones paralelas, por lo que deberá incidirse en las líneas básicas convenidas en la reunión de Coordinación del Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, celebrada en Toledo los días 9 y 10 de septiembre de 1998, en la que, tras constatar que La falta de coordinación que se hayan podido presentar han venido auspiciados, más que por problemas técnicos, por insuficiente regulación en las Leyes del Tribunal de Cuentas, Orgánica y de Funcionamiento, y en las de creación de los distintos OCEx, así como por las disfunciones derivadas de la falta de coordinación temporal, se destaca y conviene lo siguiente:

1. La coordinación y la eficacia en ella pretendida, además de responder a un imperativo legal, hay que contemplarla inmersa en el proyecto irreversible de compatibilizar la globalización con la descentralización cooperativa y no competitiva.

2. Deberá perseguirse una planificación coordinada de las respectivas actuaciones fiscalizadoras y la adopción de criterios comunes de actuación y de posterior integración de los resultados obtenidos.

3. Deberá extremarse la vigilancia en las formas para ser eficaces en el fondo, en el sentido de que la coordinación deberá apuntar al “deber ser”, incluso en el ámbito legislativo, proponiéndose las oportunas mociones a las Cortes Generales o Asambleas Legislativas Autonómicas.

4. Se constituye una Comisión General de Coordinación, integrada por el máximo representante de cada OCEx y de representantes del Tribunal de Cuentas. Como complemento de dicha Comisión, deberán funcionar otras Comisiones, en particular en el ámbito de la fiscalización de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

5. Deberán analizarse los distintos ámbitos en los que se considera oportuna una coordinación que evite posibles disfunciones, discrepancias de criterios, duplicidad de actuaciones fiscalizadoras o, por el contrario, la ausencia de las mismas.

6. Tras constatar que la fiscalización de las entidades individuales suele desembocar en una imagen negativa de aquéllas, por la publicidad otorgada a las deficiencias expuestas en los informes, a pesar de que otras similares o de superior alcance pueden darse en entidades no fiscalizadas del mismo sector, se indica que este trato discriminatorio quedaría paliado si se programa una fiscalización horizontal o sectorial en la que se analizase una misma área en todas las entidades de un mismo sector económico.

7. La conveniencia de disponer de normas comunes de fiscalización, que facilitarían la utilización de unos procedimientos y lenguajes comunes y que serían una adecuada referencia a las fiscalizaciones horizontales.

8. La necesidad de fijar criterios comunes sobre cuestiones preocupantes en el ámbito local, tales como las numerosas denuncias que se reciben, así como la solicitud, cada vez más frecuente, de determinadas informaciones o actuaciones formuladas por representantes del Ministerio Fiscal o de miembros de la Carrera Judicial.