EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL (1)

María Dolores Cabello Fernández. Prfa. Dra. en Derecho Constitucional. Universidad de Málaga

La LO 7/99, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/79, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional(LOTC), introduce en nuestro ordenamiento un nuevo proceso constitucional denominado <<Conflicto en Defensa de la Autonomía Local>>. Según establece la Exposición de Motivos “el nuevo procedimiento abre una vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional que permitirá a éste desarrollar la interpretación de la garantía constitucional de tal autonomía en el marco de la distribución territorial del poder”.

La LO 7/99 modifica el artículo 38.2 de la LOTC e introduce un nuevo apartado 2 en el artículo 59 de la LOTC y un nuevo capítulo -el IV rubricado <<De los conflictos en defensa de la autonomía local>>(art. 75 bis a 75 quinque)- que se añade al Título IV.

Este proceso se sitúa dentro de las reformas legislativas derivadas del Pacto Local y tiende a cumplir la previsión de la Carta Europea de la Autonomía Local(CEAL), con respecto a la creación de una vía jurisdiccional, para que los Entes locales puedan asegurar el libre ejercicio de sus competencias, y el respeto al principio de autonomía local consagrado en la Constitución.

Esta voluntad política de reforzar la protección de la autonomía local se fundamenta en el papel que los entes locales tienen asignado en un Estado social y democrático de Derecho. En esta forma de Estado, los entes locales ocupan una posición esencial en la distribución territorial del poder y, además, son un instrumento básico de participación política, conectándo la autonomía local con el principio democrático. Además, antes de la promulgación de la LO 7/99 los entes locales carecían de una vía directa de acceso al TC para la protección de su autonomía.

En cuanto a los sujetos del conflicto, la LO 7/99 legitima para la interposición del conflicto en defensa de la autonomía local (art. 75.ter y disposiciones adicionales 3 y 4 de la LOTC) a los municipios, las provincias y las islas, aunque con una legitimación restringida, de tal modo que, un único municipio o provincia carece de capacidad para interponer el conflicto, salvo cuando sea destinatario único de la ley.

Cuando la ley que se pretende impugnar afecte a más de un municipio se exige, para la interposición del conflicto, al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente y, para las provincias, al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial.

Esta configuración de la legitimación activa plantea numerosos problemas prácticos de muy diversa naturaleza. Siempre que no se legitime a un único ente local, será necesaria una suma de voluntades que obedezca a determinados entes locales en su conjunto y a una porción determinada de población de esos entes, lo que nos sitúa en el problema del censo, que tiene antecedentes de discusión en nuestro ordenamiento jurídico. La necesidad de agrupar la voluntad porcentual de los municipios, tendrá como consecuencia importantes restricciones en el ejercicio de esta acción procesal. Así se consagra una desigual posición de los entes locales para el planteamiento del conflicto ya que no todos los municipios tienen las mismas posibilidades, pero esta ha sido una opción del legislador que no puede decirse que sea absolutamente neutral sino que pretende favorecer la legitimación a aquellos municipios con mayor peso social y político en detrimento de los más pequeños.

Constituyen sujetos pasivamente legitimados las CC.AA. y el Estado. No hay en este sentido ninguna ampliación de sujetos legitimados a otras instituciones, ni tampoco presenta mayor alcance el problema de la legitimación pasiva, habida cuenta que los sujetos productores de normas jurídicas, parlamentos y ejecutivos respectivos, agotan las normas objeto de control. Ninguna institución más produce normas jurídicas que puedan ser objeto de enjuiciamiento constitucional, y por lo tanto, no hay posibilidad de que se pueda demandar más que al Estado o a las CC.AA.

El objeto del conflicto se circunscribe al control de las normas con rango de ley emanadas de las Comunidades Autónomas y del Estado, que incidan en la autonomía local y puedan lesionar su autonomía constitucionalmente garantizada(Art. 75. bis. 1 LOTC).

Los motivos de impugnación se limitan a la lesión de la autonomía local, único vicio de inconstitucionalidad que permite el planteamiento del conflicto. De tal modo que no sólo se restringe la legitimación, sino también los motivos de impugnación. Esto significa que el objeto del conflicto no coincide con el objeto de los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

El juicio de constitucionalidad lo ha de efectuar el TC mediante el contraste entre la ley impugnada y la Constitución o normas que constituyen el bloque de constitucionalidad. Constituyen este bloque, además de la Constitución, las leyes orgánicas y aquellas otras leyes que el TC ha considerado que forman parte de lo que se llama el parámetro de la constitucionalidad.

El planteamiento del conflicto requiere como paso previo un acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas. El acuerdo debe identificar la norma impugnada y las razones de la impugnación, así como solicitar el dictamen del órgano consultivo correspondiente.

El dictamen deberá recabarse del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, con carácter preceptivo pero no vinculante, según que el ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones locales corresponda a varias o a una Comunidad Autónoma. El plazo para recabar los correspondientes dictámenes es de tres meses a contar desde la publicación de la ley, y una vez recibidos éstos el plazo de interposición del conflicto ante el Tribunal Constitucional es de un mes, establecido en el artículo 75 quater de la LOTC, debiendo acreditar el cumplimiento de los requisitos anteriormente analizados y alegar los fundamentos jurídicos en que se apoya.

El conflicto en defensa de la autonomía local se debe interponer mediante demanda en la que se deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos que hemos analizado.

La LO 7/99 ha previsto un trámite de control previo por parte del Tribunal Constitucional donde éste pueda inadmitir el conflicto, mediante auto motivado, en los casos previstos en la ley, que diferencia entre defectos de forma y de fondo, ya que, el Tribunal Constitucional puede fundamentar el auto de inadmisión del conflicto, bien, por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y subsanables, bien, por estar notoriamente infundada la controversia suscitada. Este motivo de inadmisión no se cohonesta bien con el requisito del dictamen previo del órgano consultivo correspondiente, una de cuyas finalidades era, precisamente, garantizar la fundamentación técnico-jurídica de la demanda.

Admitido el conflicto por el Tribunal Constitucional, procede el traslado del planteamiento del mismo, en el término de diez días, a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de la que hubiese emanado la ley, y en todo caso, a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado, emplazándoles para que en el plazo de veinte días se personen y formulen alegaciones.

Junto con el traslado a los órganos legislativo y ejecutivo correspondientes se ha previsto también la notificación a los interesados del planteamiento del conflicto y su publicación en el correspondiente Diario Oficial por el Tribunal (artículo 75 quinque 3 LOTC). Transcurrido el plazo de alegaciones, el Tribunal puede recabar cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones considere necesarias, resolviendo en el plazo de quince días (Artículo 75 quinquies 4) sin que se haya previsto una fase de prueba.

La terminación del proceso se va a producir normalmente mediante sentencia, pero caben otras formas de terminación anormal del proceso, como el desistimiento, la renuncia a la acción(Art. 80 LOTC), el allanamiento, la satisfacción extraprocesal o la pérdida sobrevenida del objeto. Fuera de estos casos el Tribunal Constitucional dictará sentencia cuyo contenido viene fijado en el art. 75 quinquies apartado 5 de la LOTC. Esta declarará la existencia o no de lesión de la autonomía local y determinará la titularidad de la competencia controvertida, resolviendo, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local. Pero para que el TC declare la inconstitucionalidad de la ley objeto de impugnación será necesario que el Tribunal Constitucional se plantee la autocuestión. Posibilidad prevista en el art. 75.quinquies.6 de la LOTC que permite el planteamiento de la autocuestión para declarar, en su caso, la inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto dictándose nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local.

Finalmente, en cuanto a los efectos de la sentencia, el párrafo 2 del art. 75 bis de la LOTC establece que “la decisión del Tribunal vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos”, pero a diferencia del art. 38 de la LOTC que regula los efectos de las sentencias dictadas en los “procedimientos de inconstitucionalidad”, no considera el efecto de cosa juzgada.

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