ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES EN ESPAÑA.

José Sánchez Maldonado y Jesús Salvador Gómez Sala.
Departamento Economía Aplicada (Hacienda Pública) Universidad de Málaga

Veinte años después de aprobarse la Constitución Española, donde se diseñó una nueva configuración territorial de las Administraciones Públicas en nuestro país, aún no se ha procedido a la adaptación y reforma del nivel inferior de gobierno que conforman las Corporaciones Locales, que sigue presentando problemas graves de funcionamiento derivados principalmente de la escasa delimitación competencial con el Estado Central y las Comunidades Autónomas, y de la inadecuación de su sistema de financiación.

Con relación a la problemática de la financiación de la Hacienda Local en nuestro país, habrá que convenir que a pesar de los dos procesos de reforma que se han llevado a cabo desde principios de los  80, concretados en la Ley de Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales de 1983 y la nueva Ley de Regulación de las Haciendas Locales de 1988, sigue presentando serias deficiencias y limitaciones.

En los próximos años, cuando se de por madurado el proceso de consolidación de las Comunidades Autónomas (CC.AA.), tendrá que volverse la vista hacia la problemática de las Corporaciones Locales (CC.LL.) en nuestro país. En este artículo queremos apuntar de manera muy breve algunos de los principales problemas que presenta en la actualidad, en el ámbito financiero, el nivel de gobierno local, con el ánimo de, en la medida de lo posible, echar un poco de luz sobre esta controvertida problemática en los momentos actuales.

En esta línea, estructuraremos nuestra exposición en tres apartados. Uno primero relativo a la cuestión de la distribución de competencias, uno segundo donde comentaremos algunas cuestiones relativas a la mejora organizativa y un tercero, donde se llama la atención sobre la cuestión de la sostenibilidad financiera.

            El problema de la redistribución de las competencias entre los diferentes niveles territoriales de gobierno.

Parece que hay un elevado nivel de acuerdo tanto en el mundo político como en el académico de la necesidad de proceder a un rediseño de las competencias entre los diferentes niveles de gobierno. Obviamente, si se quiere instrumentar la futura reforma de la financiación de las haciendas locales (provincial y municipal) sobre el conocimiento de las verdaderas necesidades de gasto, la primera tarea que habrá de acometerse será una clara delimitación de las competencias que los gobiernos locales habrán de asumir.

En los inicios del proceso de descentralización en nuestro país, se solía señalar como deseable alcanzar un estado de la distribución de las competencias entre niveles de gobierno que se acercase lo más posible a una situación en la que la Administración Central fuese responsable del 50 por ciento del gasto público y las CC.AA. del 25 por ciento, reservándose el resto (25%) para su gestión por las CC.LL. No obstante, después de más de veinte años podemos observar como se ha producido un gran esfuerzo descentralizador hacia las CC.AA., en las que, una vez concluido el proceso descentralizador, se habrá superado con creces la barrera del 25 por ciento [Cuando las CC.AA. de la vía del art. 143, asuman sanidad, muy probablemente las CC.AA., gestionarán más del 30% del gasto público total], mientras que en lo que respecta a las CC.LL., no llegan a gestionar ni el 15 por ciento del gasto público (apenas un 14 por ciento), cuando en los países de estructura federal dicho porcentaje se suele situar por encima del 20 por ciento.

Últimamente la aprobación del Pacto Local ha venido a llamar la atención sobre este tema. No obstante, en las actuales circunstancias, las vías de incremento de la participación de las CC.LL. podrían concretarse de la siguiente forma. Por un lado, profundizando en el proceso de cesión de competencias (tanto estatales como autonómicas). Aquí llama la atención que en los países en los que las entidades locales presentan un mayor volumen de competencias, coincide el hecho de que la educación primaria es competencia local. En nuestro caso, resultaría problemático que las CC.LL. lleguen a gestionar el 25 por 100 del gasto público a menos que sus competencias se expandan por esa vía y ello resultará complicado si no se aborda un ambicioso proceso de reordenación del ámbito municipal que permita alcanzar unas bases de población mínimas para conseguir aprovechar las economías de escala necesarias para la gestión eficiente de un servicio de tal importancia. Con el minifundismo local actual, esto parece una tarea imposible.

Por otra parte, desarrollando políticas autónomas financiadas con sus propias figuras tributarias, apoyando el esfuerzo recaudador, básicamente en las mejoras de gestión, así como en la adecuada actualización de Bases Imponibles y tipos impositivos. En este campo de la gestión tributaria resaltamos como actividad imprescindible, el llevar a cabo las correcciones necesarias para paliar, en la medida de lo posible, la problemática financiera de las CC.LL. originada por:

• La no compensación de los beneficios fiscales establecidos por la Administración General de Estado.
• La compensación de deudas en una única dirección, la de las entidades locales como deudoras.
• Las limitaciones en la gestión de los tributos propios por parte de las corporaciones locales, especialmente en los que se refiere a la titularidad de las competencias de la gestión censal de las cuotas mínimas municipales y cuotas provinciales del IAE.

Por último, también podría pensarse en la utilización por parte de las CC.LL. de la imposición personal sobre la renta, tal como acontece en diversos países donde el peso de los gobiernos locales presenta niveles relativamente elevados.

La mejora de la eficiencia en la gestión y prestación de los servicios.

Ésta es una problemática común a todos los niveles de gobierno, pero que quizás presente una mayor importancia en el caso de las CC.LL., fundamentalmente, por su mayor cercanía física a los ciudadanos.

Una de las principales vías de legitimación de los gobiernos locales, en sus demandas de mayores recursos, tanto frente a los ciudadanos como frente a los otros niveles de gobierno, tiene que venir de la mano de la continua mejora de la eficiencia en la gestión pública local. A este respecto consideramos necesario poner en marcha una serie de medidas que incidan positivamente en este campo, entre las que podemos destacar al menos las siguientes:

• La reorganización de la administración implantando sistemas de incentivos y mejorando las estructuras organizativas.
• La agrupación entre gobiernos locales en la búsqueda de las economías de escala que hagan posible una política de dotación de infraestructuras físicas, inalcanzable por separado.
• El estudio y puesta en acción de nuevos procedimientos de financiación de proyectos públicos, tanto los de carácter público, como los privados o mixtos.

            Mantener la sostenibilidad financiera.

En los últimos años hemos asistido a un fuerte proceso de endeudamiento por parte de las CC.LL., obligado por otra parte por la fuerte demanda social a la que se ha tenido que hacer frente, principalmente en el ámbito de la construcción y/o renovación de equipamientos (económicos, sociales y culturales).

No obstante, consideramos que en el futuro, será difícil mantener una política financiera de este corte, pues por un lado el endeudamiento vivo de los gobiernos locales es bastante elevado y por otro nos enfrentamos a los compromisos en materia de endeudamiento derivados del pacto de estabilidad de la U.M.E.

En este contexto, deberán entrar en el "terreno de juego" políticas de inversión en aquellos proyectos que de alguna manera puedan hacer frente al endeudamiento necesario para financiarlos, fundamentalmente, con los posibles ingresos derivados de la explotación del servicio público a que se refieran. En definitiva, de volcar en cierto sentido el esfuerzo de financiación sobre los usuarios directos de los servicios públicos.