El impacto sobre la Administración Local de las nuevas leyes de Régimen Jurídico (Ley 4/1999, de 13 de enero) y de la Jurisdicción Contencioso-administrativo (Ley 29/1998, de 13 de julio): balance del primer año de vigencia.
Manuel Rivero González. Subdirector General de los Servicios Técnicos. Dirección del Servicio Jurídico del Estado.
Constituye un tópico usual, a veces degenerado en manía, la realización de un balance o valoración provisional de los resultados de cualesquiera actividades, instituciones o, en general, realizaciones humanas una vez transcurrido un año desde su nacimiento o comienzo de actividad. No podía ser de otra manera con las Leyes, y más con aquellas que proyectan sus efectos sobre parcelas de actividad tan importantes y de tan gran incidencia social como son la organización y el régimen de las Administraciones Públicas y la justicia administrativa. Pues bien, transcurrido con creces el correspondiente término anual desde la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, (Ley 29/1998, en adelante LJCA), y de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (que en lo sucesivo designaremos con el acrónimo LRJPAC), resulta difícil resistirse a aprovechar la amable invitación que nos realiza la Diputación Provincial de Málaga, a través del ISEL, para afrontar la tópica pero siempre saludable tarea de abordar valorativamente los resultados del primer año de funcionamiento y aplicación de dichas Leyes.
Dadas las obligadas -y justificadas- limitaciones de espacio que nos solicita la dirección de la Revista para este número "0", el balance que nos proponemos hacer será forzosamente esquemático, casi telegráfico, limitándose a recoger las que en principio, y a la luz de la práctica, aparecen como principales innovaciones introducidas por ambas Leyes, y que en gran parte son comunes a todas las Administraciones Públicas, y no sólo a la Local. Por otro lado, de las múltiples perspectivas de análisis que permiten ambas Leyes, nos centraremos en el aspecto exclusivamente jurídico, dejando los sugerentes enfoques sociológicos para otra ocasión y para expertos más cualificados en tal parcela.
PRINCIPALES NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY 4/1999 EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1.- La posibilidad de delegación de la potestad sancionadora. La Ley 4/99 modifica los artículos 13 y 127.2 LRJPAC, regulando con mayor generosidad la posibilidad de delegación de competencias, al admitir no sólo la delegación interorgánica, sino también la delegación intersubjetiva, y suprimiendo la prohibición de delegación del ejercicio de la potestad sancionadora. Conocidos son los problemas que dicha prohibición había generado en las diversas Administraciones Públicas, y muy fundamentalmente -en razón de su dimensión- en la Administración del Estado. En el ámbito local, por su parte, la prohibición de delegación de la potestad sancionadora había planteado el problema de la subsistencia de la posibilidad de delegación prevista en el art. 21.3 de la LBRL, a base de diversas interpretaciones de la relación existente entre la LRJPAC y la LBRL (posterioridad, especialidad, generalidad, etc.).
2.- Nuevo régimen del silencio administrativo. La Ley 4/1999 ha introducido importantes modificaciones en el régimen del silencio administrativo (que ya se denomina así, frente a la púdica designación de "actos presuntos", con que figuraba en la Ley de 1992), tratando de adecuarlo a la doctrina constitucional y jurisprudencial sobre la materia, y eliminando algunos formalismos excesivos (como la certificación de actos presuntos) de la anterior regulación. Así, tanto el art. 42 como los arts. 43 y 44 imponen la doble obligación de resolver y notificar, y no regulan los efectos de la falta de resolución, sino de la falta de notificación (o de resolución y notificación), sin que "per se" la falta de resolución (que, obviamente, es un presupuesto para la notificación), tenga efectos propios.
La obligación de dictar resolución expresa y de notificarla se extiende a todo tipo de procedimientos administrativos, sea cual sea su forma de iniciación, esto es, tanto los iniciados de oficio como a solicitud del interesado. Sin embargo, el deber general de resolver y notificar en todos los procedimientos se encuentra matizado en los casos, señalados en el párrafo segundo del nº 1 del art. 42, de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que la Ley configura "a priori" el contenido de la resolución, señalando que "consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables".
Las excepciones a la obligación de resolver están previstas en el párrafo tercero del art. 42.1, y están constituidas por "los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración". Los apartados 2 y 3 del artículo 42 establecen, por su parte y respectivamente, los plazos máximo y de aplicación supletoria para la notificación de la resolución expresa, o, lo que es lo mismo, de duración de los procedimientos. Por lo que se refiere al plazo máximo, la Ley se remite al fijado por la norma reguladora del respectivo procedimiento, que no podrá exceder de seis meses (al igual que el antiguo art. 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958).
En lo que hace al plazo máximo supletorio para notificar la resolución expresa, en defecto de previsión específica en las respectivas normas reguladoras, será, según el art. 43.3, de tres meses (el mismo que se contenía en la regulación de 1992).
También incorpora el art. 43.3 normas sobre la fijación del "dies a quo", a los efectos de la determinación tanto del plazo máximo como del supletorio: dichos plazos se contarán en los procedimientos iniciados de oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación, y en los iniciados a solicitud del interesado desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Para el cómputo de dichos plazos habrá que estar a lo dispuesto en el art. 48.
La Ley de 1999 incorpora una loable obligación para la Administración de información a los interesados, consagrando la responsabilidad de los empleados públicos y autoridades. (artículo 42.4). Esta obligación debe ponerse en relación con lo establecido en los apartados 2, 3 y 4 de la Disposición adicional Primera de la Ley 4/1999, relativa a la adecuación de procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la Ley 4/1999.
En cuanto al silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (Art.43), el párrafo 1 del artículo 43 contiene la regla general en materia de silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la cual tiene dos manifestaciones o consecuencias fundamentales:
a) El vencimiento del plazo máximo sin notificar resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada, según los casos, por silencio administrativo.
b) El vencimiento del plazo sin notificar la resolución no elimina el deber de la Administración de dictar (y, aunque no lo dice la Ley, de notificar) resolución expresa, si bien el sentido de dicha resolución vendrá condicionado por la producción del silencio, en función de cuáles sean los derechos o intereses ventilados en el procedimiento, según procede a regular el apartado 2.
Los supuestos de silencio negativo, son los siguientes:
a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución.
b) Procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público. Esta segunda excepción al carácter positivo del silencio se refiere claramente a las concesiones demaniales y de servicios públicos, que, por lo tanto, nunca podrán entenderse otorgadas por silencio administrativo.
c) Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
Recogiendo los criterios sentados tradicionalmente por la jurisprudencia, la Ley de 1999 configura el silencio positivo como un auténtico acto administrativo ("acto administrativo finalizador del procedimiento", dice el artículo 43.3), mientras que el silencio negativo tiene los "solos efectos" de permitir al interesado la interposición del correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional contra la desestimación de su pretensión.
Por lo que hace a la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, (artículo 44), la Ley de 1999 establece el efecto de la desestimación (cuando se trate de actos favorables) o de la caducidad (cuando se trate de actos desfavorables o de gravamen).
3.- Nueva regulación de la revisión de oficio de actos y disposiciones nulas y declaración de lesividad de actos anulables. La Ley 4/1999 introduce importantes reformas en los arts. 102 y siguientes LRJPAC, manteniéndose la posibilidad de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho y regulándose expresamente la posibilidad de revisión de oficio de las disposiciones generales. Con la finalidad de evitar abusos y la utilización fraudulenta de esta vía, se prevé la posible inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión de oficio formuladas por los interesados. Junto a esta configuración más amplia de la revisión de oficio, la Ley 4/1999 excluye de dicha posibilidad a los actos anulables, de tal suerte que si la Administración quiere dejarlos sin efecto deberá acudir a la declaración de lesividad y a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
4.- La ubicación jurisdiccional de las pretensiones de responsabilidad patrimonial frente a las Administraciones públicas: una cuestión todavía abierta. En cuanto al orden jurisdiccional competente para conocer de las pretensiones de responsabilidad patrimonial frente a las Administraciones Públicas, la Ley 4/1999 ha abundado aún más en la atribución de competencia en esta materia a la Administración y, en su caso, ulteriormente, a la jurisdicción contencioso-administrativa. El Tribunal Supremo y el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción han declarado que la Ley 30/92 ha vuelto al sistema de unidad jurisprudencial mediante la doble vía de unificar tanto el procedimiento para reclamar la indemnización como la Jurisdicción y régimen jurídico aplicables. La derogación específica del art. 41 precedente LRJAE 26 julio 1957, que al residenciar en los Tribunales del orden civil las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en los casos en el que el Estado actuase en relaciones de Derecho privado, había vuelto al sistema de dualidad o pluralidad jurisdiccional, y su sustitución por el art. 142,6 de la nueva Ley, que prevé expresamente la resolución administrativa como término de los procedimientos de responsabilidad patrimonial cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive, confirma esta atribución jurisdiccional. La nueva redacción dada por la Ley 4/1999 al art. 144 in fine, al prever, en materia de responsabilidad de Derecho privado, que cuando las Administraciones actúen en relaciones de tal naturaleza, responderán conforme a las reglas aplicables a la responsabilidad de Derecho público (tanto en el aspecto sustantivo como procedimental), abunda en lo dicho.
PRINCIPALES NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE 1998.
Constituye un tópico hablar de la crisis de la justicia y, en particular, cuando de la jurisdicción contencioso-administrativa se trata, equiparar dicha crisis a la saturación -cercana al colapso- de los órganos que la integran. Dicha saturación, a su vez, produce como efectos indeseados el enorme retraso en la resolución de los asuntos y el déficit de calidad de las resoluciones judiciales, que encuentra su más llamativa manifestación en la constante aparición de decisiones judiciales contradictorias respecto de situaciones idénticas. Este panorama tan poco positivo -y tan esquemáticamente descrito-, unido a la antigüedad de la LJCA de 1956, que, pese a su gran calidad técnica, adolecía de notables déficits de respuesta a las necesidades actuales de fiscalización de la actividad de las Administraciones Públicas, hizo aparecer como inevitable, desde hace bastantes años, la necesidad de una nueva Ley reguladora de esta jurisdicción, lo que se ha llevado a efecto por la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Podemos sistematizar -en trazo grueso, y de forma necesariamente deficitaria- las principales novedades introducidas por dicha Ley (con los consiguientes efectos mediatos producidos sobre la actividad de las Administraciones Públicas, y la local entre ellas) de la siguiente manera:
1.- Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Junto a una bastante defectuosa configuración, desde el punto de vista técnico, del denominado "acto político" en el artículo 2, a) (previsiblemente de nula aplicación en el ámbito de la Administración Local), la nueva LJCA ha procedido a diferir "ad calendas graecas" la prevista asunción por parte de la jurisdicción social de las materias definidas en el artículo 3.2 de la Ley de Procedimiento Laboral (a la que da nueva redacción la disposición adicional 5ª LJCA), como consecuencia de lo establecido en su disposición final, que ha sido nuevamente redactada por la Ley 50/1998, de acompañamiento a la Ley de Presupuestos para 1999. No resulta aventurado pronosticar que aún tardará mucho la jurisdicción social en conocer -si es que lo hace alguna vez- de las materias previstas en el art. 3.2 LPL (sanciones por infracciones en el orden social y resoluciones administrativas sobre regulación de empleo y traslados colectivos).
2.- Nuevos órganos jurisdiccionales: los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo. La implantación de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo se ha visto acompañada por la creación de los Juzgados Centrales, de forma un tanto mimética con los Juzgados Centrales del orden penal (cuyo origen y razón de ser son radicalmente diversos). Tales Juzgados Centrales (no previstos en la mayoría de los borradores que precedieron al Proyecto de Ley), encargados sólo de asuntos de índole estatal, con posible recurso de apelación ante la Sala de la Audiencia Nacional, no afectarán, por ello mismo, al enjuiciamiento de las entidades que integran la Administración Local; no puede dejar de destacarse, sin embargo, el riesgo de que dichos Juzgados Centrales configuren un microcosmos jurisprudencial propio, de difícil unificación -por razón de las materias de que conocen- con los criterios seguidos por los Tribunales Superiores de Justicia.
Dentro de los problemas que más directamente planteará a las entidades locales la nueva LJCA merece destacarse el creado por el fuero electivo que, en las materias de personal, propiedades especiales y sanciones, consagra el art. 14; de esta manera, al poderse demandar a cualquier entidad local ante cualquier Juzgado o Tribunal dentro del territorio nacional, sin duda se dificultará la tarea de defensa en juicio de dichas entidades, obligando -como viene sucediendo- a incrementar los gastos de asistencia jurídica, o a suscribir convenios de colaboración en esta materia con otras entidades locales o Comunidades Autónomas.
3.- Cuestiones procedimentales: la creación del procedimiento abreviado; problemas que plantea la remisión del expediente. Una de las principales cuestiones -problema, mejor- que la nueva LJCA ha suscitado a la hora de proveer a la representación y defensa en juicio de las Administraciones Públicas es la motivada por el sistema de emplazamiento y citación de la Administración demandada en el procedimiento abreviado. En efecto, con base en el art. 78.3 -en interpretación no ya discutible, sino errónea, pero muy extendida en la práctica judicial- no se cita a juicio al representante procesal de la Administración demandada, sino que todas las citaciones y emplazamientos se entienden directamente por el Juzgado con el órgano autor del acto impugnado; si bien en el caso de la Administración del Estado el obstáculo que ello supone para la adecuada citación del Abogado del Estado se salva con lo dispuesto en el art. 11 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (aplicable también a las Comunidades Autónomas, según la disposición adicional cuarta de la Ley mencionada), en las entidades integrantes de la Administración Local será preciso extremar la coordinación entre el órgano gestor demandado y su representante en juicio a fin de asegurar que no se produzca una merma de las posibilidades de defensa, supuesta además la fugacidad de los plazos del procedimiento abreviado.
Otra de las dificultades que a la defensa de las Administraciones Públicas origina la nueva LJCA es la derivada del rigor que el art. 48 utiliza no ya con el órgano administrativo, sino con el funcionario responsable de la remisión del expediente al órgano judicial. En la práctica, en los supuestos de dificultades especiales para la remisión del expediente completo en tiempo será recomendable poner de manifiesto dichas dificultades al órgano judicial en comunicación razonada, a fin de enervar, cuando menos, la posible remisión de testimonio de las actuaciones al Ministerio Fiscal, prevista en el último apartado del art. 48.
4.- Nueva regulación de las medidas cautelares: adecuación a los criterios jurisprudenciales. La nueva LJCA ha adecuado la regulación de las medidas cautelares a los criterios jurisprudenciales que se habían consolidado bajo el imperio de la Ley anterior; resulta loable la actualización de la materia, si bien no puede dejar de señalarse que -como sucede en la mayor parte del articulado de la Ley- en ocasiones se advierte una posible insuficiente atención a los problemas de la defensa de las Administraciones Públicas.
Se consagra la iniciativa de parte en la adopción de medidas cautelares, a diferencia del procedimiento administrativo, excluyéndose su adopción de oficio.
En cuanto al momento para la adopción de las medidas cautelares, pueden acordarse en cualquier estado del proceso, es decir, desde la iniciación del mismo que tendrá lugar, ordinariamente, por escrito de interposición o, en su caso, mediante demanda (procesos de lesividad o impugnación directa de disposiciones generales de rango inferior a Ley).
Se prevé igualmente, de forma novedosa, la posibilidad de la suspensión de la vigencia de los preceptos de un reglamento.
Toda la regulación de las medidas cautelares en la nueva LJCA está, en general, movida del propósito de adecuar la regulación de las medidas cautelares a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la adopción de medidas cautelares y la autotutela administrativa, contenida fundamentalmente en la STC 78/1996, de 20 de marzo, la cual estableció la compatibilidad entre el derecho a la tutela judicial efectiva y la ejecutividad de los actos administrativos, si bien otorgando relevancia constitucional de la ejecutividad del acto administrativo: el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión (según había señalado ya la STC 66/84 de 6 junio). El Tribunal Supremo, por su parte, había asumido esta misma línea en sentencias, entre otras, de 5 de marzo de 1987 y 7 de octubre de 1997. Tanto el Tribunal Supremo como el Constitucional, se hacen eco, a su vez, de la doctrina sentada por Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la conocida sentencia de 19 de junio de 1990, (Asunto Factortame).
La LJCA regula también las garantías para asegurar los perjuicios que cause la adopción de las medidas cautelares (art. 133), y la posibilidad de adoptar medidas provisionalísimas de forma precautelar, esto es, con anterioridad al proceso.
5.- Nueva regulación de la ejecución de sentencias. Como en el caso de las medidas cautelares, la nueva LJCA ha tratado de adecuar las normas sobre ejecución de sentencias a la doctrina jurisprudencial ya existente sobre la materia. A este propósito, el Tribunal Constitucional ya había reinterpretado la Ley jurisdiccional de 1956 a la luz de la Constitución, superando las tesis de quienes afirmaban la derogación o inconstitucionalidad sobrevenida de las normas que disciplinaban la ejecución contenciosa. (SSTC 32/1982, 62/1984, 67/1984, 175/1985, 167/1987, 4/1988, 92/1988, 206/1993, 306/1993, 310/1993, 312/1993 y 69/1996, entre otras muchas). De todas ellas llama la atención especialmente la Sentencia 67/1984, de 7 de junio, en la que se afirmó la pervivencia, con matices, del sistema de 1956.
El Tribunal Supremo, obviamente había seguido la misma línea en sus resoluciones. Es célebre el Auto de 13 de marzo de 1986 (asunto del Alcalde de Villanueva de Arosa), en el que se afirma que, tras la Constitución de 1978, los órganos del orden contencioso "dejan de limitarse a fiscalizar la ejecución de sus sentencias para hacerlas ejecutar directamente, por potestad propia inherente de la función jurisdiccional".
Los principios básicos de la LJCA de 1998 se resumen en imponer el cumplimiento en los propios términos del fallo: arts. 103 y 104. Igualmente, y a grandes rasgos, podemos afirmar que la idea que preside la nueva ejecución es la tendencia hacia la plena judicialización del sistema, de acuerdo con los postulados constitucionales.
Hay que destacar que el artículo 103.4 recoge un nuevo motivo de nulidad de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos del fallo, motivo concebido al margen de la LRJPAC. Se trata, pues, de un nuevo motivo de invalidez, independiente de los de nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad que eventualmente pudieren afectar al acto o disposición de acuerdo con los artículos 62 y 63 LRJ-PAC.
La regla general, antes citada, de cumplimiento del fallo en sus propios términos, admite algunas matizaciones y excepciones, como son la imposibilidad material o legal de ejecución y expropiación de los derechos reconocidos en el fallo. Por lo que se refiere a la imposibilidad de ejecución, da lugar a la transformación del contenido del fallo en su equivalente económico. Según la jurisprudencia, en tal caso se opera una conversión de la prestación debida en su equivalente económico a fin de mantener el equilibrio patrimonial del favorecido por la sentencia (A. 22 de marzo de 1988 -Ar. 2243-; Sents. 1 y 21 de marzo de 1988 -1764 y 2183- y sent. 11 de abril de 1990 -Ar. 3639), conversión perfectamente acorde con nuestro ordenamiento constitucional. Un ejemplo clásico de imposibilidad material de cumplimiento es el de la restitución de una edificación ya derribada (ATS 27 de junio de 1973 -Ar. 3065; 30 de junio de 1982, Ar. 9334).
En cuanto a la expropiación de los derechos o intereses reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme, se basa en lo dispuesto en el art. 18 LOPJ.
Como otra novedad digna de ser resaltada aparece la posibilidad de extensión de los efectos de una sentencia a terceros no litigantes (arts. 110 y, parcialmente, 111). La extensión de efectos sólo puede pretenderse respecto de sentencias firmes en materia de personal o en materia tributaria, y, pese a las cautelas con que viene configurada, ha sido criticada la institución, tanto por impedir la normal conclusión de todos los procesos sobre una misma cuestión como por poder favorecer una suerte de "quijotismo" procesal, en que uno o varios litigantes asumen la carga de convertirse en pioneros o experimentadores de la suerte de sus pretensiones.