EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y EL FORMALISMO PROCESAL
Jesús González Pérez. Abogado.
Las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la justicia, garantizando el acierto de la decisión jurisdiccional: jamás como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de sentencia acerca de la cuestión de fondo, y así obstaculizar la actuación de lo que constituye la razón misma de ser de la Jurisdicción".
Estas son las palabras de la E. de M. de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956. Se consagraba así el principio antiformalista, proyección del más amplio de tutela jurisdiccional efectiva (1) y se trataba de poner fin a una jurisprudencia exageradamente formalista que conducía a inicuas situaciones de injusticia, jurisprudencia que había llegado a inventarse requisitos de admisibilidad absurdos, sin sentido. Y es que, así como en otros ordenamientos jurídicos ha sido la jurisprudencia la que ha ido haciendo realidad las garantías procesales del ciudadano frente a las Administraciones públicas, configurando un eficaz sistema contencioso-administrativo a través de una lenta pero progresiva evolución, en el nuestro -salvo contadas excepciones- ha sido el legislador el que ha tenido que ir depurando la regulación del proceso administrativo a base de normas. Muchas veces teniendo que rectificar direcciones jurisprudenciales nefastas. Y, como no era infrecuente que estas aberraciones estuvieran firmemente arraigadas, hubo de hacerlo a costa de la técnica legislativa, obligando a redactar leyes en términos tan reiterativos que resultarían inexplicables sin conocer las causas.
La LOPJ generaliza el principio al disponer con carácter general en su art. 11.3, que: "Los Juzgados y Tribunal, de conformidad con el principio de tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución deberán resolver siempre sobre las pretensiones que se les formulen, y sólo podrán desestimarlas por motivos formales cuando el defecto fuese insubsanable o no se subsane por el procedimiento establecido en las Leyes".
El principio obliga a los Juzgados y Tribunales de los distintos órganos judiciales y, por tanto a los del orden contencioso-administrativo a:
a) Interpretar las normas del Ordenamiento procesal en el sentido más favorable a la admisibilidad de la pretensión y, por tanto, a dictar sentencia sobre la cuestión de fondo.
b) No declarar la nulidad de actuaciones por defectos subsanables, sin dar oportunidad a la parte de subsanación.
c) Limitar las nulidades en lo posible, no extendiéndola a actos sucesivos que fueren independientes ni a aquellos que hubieren permanecido inalterables, aunque no se hubiese cometido la infracción (art. 242, LOPJ)
2. Con la entrada en vigor de la Ley de 1956 y, sobre todo, con el acceso a Salas de lo Contencioso-administrativo de magistrados especializados, se produjo un cambio sustancial en los hábitos de esta jurisdicción, y al bárbaro formalismo anterior sucedió una jurisprudencia que aplicó correctamente el principio antiformalista en contraste con el formalismo que seguía imperando en la jurisprudencia de otros órdenes jurisdiccionales, concretamente en el civil. Recientemente la Sala del Tribunal Supremo de este orden jurisdiccional ha llegado a adoptar el acuerdo de "forzar las inadmisibilidades".
Pero aquella esperanzadora corriente jurisprudencial, nacida a raíz de la Ley de 1956, continuada más tarde después de la Constitución de 1978 y de la LOPJ de 1985, hace unos años se ha truncado y ha surgido una doctrina jurisprudencial que nada tiene que envidiar a la anterior a la Ley de 1956, doctrina que está mereciendo crítica análoga a la que se produjo en relación con aquella vieja jurisprudencia.
Y, lo que es más grave, tal doctrina jurisprudencial ha merecido la confirmación de aquel Tribunal que tiene como misión velar por el respeto de los derechos fundamentales. El Tribunal Constitucional se ha convertido en el primer violador del derecho a la tutela judicial efectiva. Así lo han reconocido algunos de sus propios Magistrados en votos particulares concluyentes. Y lo ha dicho ya, al menos en una ocasión, el Tribunal europeo de derechos humanos. En efecto, uno de los tantos supuestos en que nuestros Tribunales de lo contencioso-administrativo han denegado justicia por absurdas intepretaciones formalistas han sido al sentar que el plazo de un año para formular una reclamación de indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la ejecución de un acto ilegal empezaba a contar, no a partir de la notificación de la sentencia contra la que no era admisible recurso alguno, sino desde la publicación de la sentencia.
Recordemos que la publicación de la sentencia es una pura ficción, que cuando recibimos una sentencia en la que figura la coletilla "publicada y leída", ni ha sido publicada ni ha sido leída. Por lo que al hacerse constar así, se está afirmando algo que no es verdad, ya que se entiende que se produjo en la fecha de la sentencia. Yo, al criticar tal doctrina, me permití aconsejar a los procuradores que, al recibir la notificación de la providencia citando para votación y fallo, hicieran un escrito a la Sala solicitando que, a fin de poder computar los plazos, se les citara para la publicación y poder "oír" la lectura de la sentencia. Un modo como otro de aligerar los trámites procesales. Porque cualquier día se les ocurre que también la publicación es el momento de referencia para que empiece a correr el plazo para interponer los recursos admisibles.
Contra la sentencia del Tribunal Supremo en tal sentido hubo amparo y sentencia del Tribunal Constitucional. La sentencia del Tribunal Constitucional confirmó la del Tribunal Supremo, aunque uno y otro Tribunal reconocían que la publicación era una pura ficción. Y también aquí, hubo los votos particulares de tres Magistrados a la sentencia, de la que había sido ponente el actual Presidente del Tribunal Constitucional.
Este supuesto, los titulares del derecho a la indemnización no se conformaron con la sentencia del Tribunal Constitucional. Y acudieron al Tribunal europeo de derechos humanos. Pues bien, en sentencia reciente, el Tribunal europeo ha condenado al Estado español por haber conculcado su Tribunal Constitucional el principio de administrar justicia con las debidas garantías, proclamado en el art. 6º.1 del Convenio europeo.
Me ha congratulado saber que las calificaciones que yo dediqué a aquella jurisprudencia, son las mismas que utiliza el Tribunal de Estrasburgo.
3. Últimamente, uno de los aspectos en que son más graves los atentados al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el de la admisión de los recursos de casación. El formalismo ha alcanzado cotas difícilmente superables. Y los ha alcanzado con el beneplácito del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional, en su primera etapa, en aquella en que pretendía dar lecciones al Tribunal Supremo, nos había dicho—y lo había dicho en una jurisprudencia reiteradísima—que el legislador ordinario es muy dueño de establecer o no unos determinados recursos, ordinarios o extraordinarios, ya que la Constitución no impone el establecimiento de ninguno, pero que lo que la Constitución sí impone es que, una vez establecidos, deben interpretarse los requisitos procesales de admisibilidad con los mismos criterios antiformalistas que los requisitos procesales en general, en aplicación del principio constitucional de la tutela judicial efectiva. Pues bien, hace unos años que el Tribunal Constitucional ha abandonado esta doctrina. Y ahora nos dice que en el momento de la admisión de los recursos contra las resoluciones judiciales no cabe una interpretación del principio pro actione tan amplia como cuando se trata de interpretar las normas reguladoras de los supuestos de admisibilidad para la iniciación del proceso, porque, en definitiva, el ciudadano ya tuvo una respuesta judicial a su pretensión. Doctrina ésta que no parece seguirse cuando está la política presente.
Pues bien, el Tribunal Supremo, no sólo ha batido todas las marcas en las inadmisibilidades por motivos formales, sin dar oportunidad para la subsanación de los defectos, sino que, además, declaraba las inadmisibilidades sin dar opción al recurrente de alegar, contraviniendo el derecho de defensa.
Cuando se introdujo la casación en nuestro Derecho, al regular el trámite de admisión del recurso, se estableció entre las causas de inadmisibilidad que el "recurso careciera manifiestamente de fundamento o se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales", en cuyo caso, antes de dictar el auto de inadmisión, se oiría a las partes por plazo de diez días (art. 100.2.c), LJ). Como no se establecía esta exigencia respecto de las demás causas de inadmisión, se planteó la cuestión de si procedía o no la audiencia. La solución afirmativa parecía impuesta por el derecho de defensa, que es una de las manifestaciones de la tutela judicial efectiva. Y así lo entendió el Tribunal Supremo. Pero cuando los asuntos se acumulaban y había que aligerar los trámites, dio un giro la jurisprudencia y acabó prevaleciendo la doctrina contraria.
Una vez más, es el legislador el que tiene que rectificar una jurisprudencia contraria al principio de tutela. Y en la nueva Ley ha quedado redactado el artículo que regula el trámite de admisión de tal modo que no ofrece duda que la audiencia previa del recurrente se exigirá para declarar la inadmisión por cualquier causa.
4. No puede ignorarse que la causa principal que ha dado lugar a este resarcimiento vigoroso de formalismo, ha sido intentar remediar la desesperante lentitud de la Justicia.
Que sean necesarios hasta diez años para obtener una sentencia firme en el orden contencioso-administrativo no es ni mucho menos insólito. Y, a veces, para que la sentencia termine declarando la inadmisibilidad. Porque las inadmisibilidades a que me he referido no suelen producirse, por lo general, en el momento inicial del proceso. Salvo en los procedimientos de recurso -en que sí se produce en el trámite previsto con esta finalidad-, los órganos jurisdiccionales no suelen ejercer sus facultades en el trámite de inicial admisión que la ley prevé.
La lentitud no es algo exclusivo de nuestro contencioso-administrativo, ni de nuestro sistema procesal. Hace ya muchos años que se afirmó que es un mal endémico del proceso. Mas sí es cierto, incuestionable, que si es un mal de todo proceso, ha adquirido niveles intolerables en la Justicia administrativa. Lo ha venido denunciando el Presidente del Tribunal Supremo en los discursos de apertura de los Tribunales de los últimos años. Y, como ha afirmado el Tribunal Constitucional-así, STC 26/1983-, "desde el punto de vista sociológico y práctico puede afirmarse que una justicia tardíamente concedida equivale a una falta de tutela judicial efectiva".
Pero no es de recibo que el arma más efectiva para aliviar el trabajo que pesa sobre nuestros tribunales sea el de eliminar procesos acudiendo a bárbaras interpretaciones formalistas. Porque, como dijo el Tribunal Constitucional en sus primeras sentencias, constituye un atentado al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva "aquellos obstáculos que pueden estimarse excesivos, que sean producto de un innecesario formalizando, y que no se compaginen con el derecho a la tutela a la justicia o que no aparezcan justificados proporcionales conforme a las finalidades para que se establecen". Así, entre otras, la STC 90/1983 , de 7 de noviembre.
(1) Que puede considerarse manifestación del más amplio de tutela judicial efectiva. ÁLVAREZ DOMÍNGUEZ, GOTA LOSADA Y ÁLVAREZ LIÑERA. Las formalidades procesales y el derecho a la tutela jurisdiccional, en las formalidades procesales y el derecho a la tutela jurisdiccional, en "Primeras Jornadas de derecho judicial", Presidencia del T.S., 1983, pp. 148 y ss.; FRIGINAL, Las causas de inestabilidad del recurso contencioso-administrativo y el derecho a la Justicia, "RAP", núm. 104, pp. 283 y ss.; GONZÁLEZ PÉREZ, el derecho a la tutela jurisdiccional, 2ª ed., Cívitas, 1989, pp. 59 y ss. El principio antiformalista de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo, RAP, núm. 57, pp. 83 y ss. y Comentario a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, 3ªed. 3ª reimpresión 1999, p. 2154 y ss.
También se habla de principio de la interpretación más favorable del derecho del administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos. Así García de Enterría, en "RAP", núm. 42, p. 473 y ss.(volver)