PROGRAMACIÓN, PRESUPUESTOS Y CONTRATOS
Alfonso Ruíz de Castañeda de la Llave. Jefe del Área de Coordinación, Estudios y Registro de Contratos de la Secretaría de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda.
Una de las normas reguladoras de la contratación de las Administraciones es el Reglamento General de Contratación del Estado, que ha conservado su vigencia después de la promulgación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en cuanto no se oponga a la misma. Su promulgación en modo alguno pudo responder a necesidades fruto de esta vorágine reguladora que ha provocado tan considerable número de disposiciones que copan habitualmente los Boletines o Diarios Oficiales, sino que data de una época en la que el Aranzadi tenía al cabo del año menos volúmenes y de contenido único para todo el ámbito normativo. Su artículo 56 establece algo que por ser obvio no debía precisar regulación alguna y, por tanto, ser incorporado a una norma. Según pensaba el legislador allá por el año 1967, cuando se promulga el Decreto 3154/1967, de 28 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General de Contratación del Estado, que, posteriormente, como consecuencia de las modificaciones introducidas en la Ley de Contratos del Estado en la Ley 5/1973, de 17 de marzo, es modificado y sustituido por el actual Reglamento, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, se dispone, reiterando el texto del artículo 20 de la Ley, que la Administración realizará las actuaciones preparatorias de los contratos con la antelación precisa, a fin de que estén ultimadas en el curso del primer semestre de cada ejercicio, período durante el cual deberán normalmente adjudicarse los contratos, salvo que otra cosa se deduzca de los planes o programas correspondientes o concurran circunstancias justificadas que aconsejen demorar la tramitación de los expedientes. Como texto propio del Reglamento, no procedente de la Ley, dispone que para mejor información de las empresas interesadas los órganos de contratación publicarán, al comienzo del ejercicio, la relación de proyectos de obras, con indicación de las características y presupuesto aproximados que se propone adjudicar durante el año.
En el año 1995, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la acción de transposición de las Directivas de las Comunidades Europeas reguladoras de los procedimientos de adjudicación de los contratos de obras, de suministro y de servicios, dispone en sus artículos 135.1, 178.1 y 204.1, respectivamente sobre tales contratos, que los órganos de contratación darán a conocer, mediante un anuncio indicativo, los contratos que tengan proyectado celebrar durante los doce meses siguientes, referidos a aquellos que superen un determinado importe, anuncio que se enviará lo antes posible, después del comienzo del ejercicio presupuestario a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Así la preocupación del legislador en España es coincidente con al preocupación del legislador comunitario, si bien en este último caso manifestado bastantes años después, habida cuenta que tal precepto se incorpora a las Directivas comunitarias con significada posterioridad. Es decir, también en el Derecho comunitario se manifiesta la preocupación del legislador por la transparencia en la programación de forma que las empresas puedan conocer sus oportunidades de futuro en el mercado, si bien e éste último caso se aporta un considerable incentivo para promover su cumplimiento como es una reducción importante de los plazos de recepción de proposiciones, lo que es lo mismo que una reducción de los plazos durante el cual el contrato permanece, sin poder adjudicarse, en espera de la recepción de ofertas.
Yo me pregunto, ¿alguien ha cumplido estos preceptos?. Yo, desde luego, no he visto en los Boletines o Diarios Oficiales tal relación de proyectos, ni la publicación de anuncios indicativos destaque por su frecuencia de uso, sino más bien todo lo contrario, ya que apenas se utiliza, so pena de las frecuentes quejas, surgidas de aquellos órganos de contratación que por razón del importe de los contratos precisan cumplir con esta última obligación, que los plazos de recepción de proposiciones en los contratos sometidos a publicidad en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, son excesivos. Esta pregunta no solo afecta a las personas que ejercen puestos de trabajo o cargos dirigentes en las Administraciones Públicas sino también a los funcionarios y personal vinculados en su gestión para el desarrollo de los planes y programas de acción, pues son los que deberían informar el cumplimiento de tal precepto, aunque dudo que tal advertencia tuviera el éxito que el legislador pretende. Y si no se cumple, también me pregunto ¿para qué se genera la promulgación de una norma sobre la que no se va exigir su cumplimiento? y que conste que la cuestión tiene una transcendencia importante. Por una parte, que las actuaciones de las Administraciones Públicas deben responder a previsiones definidas por las mismas que, evidentemente, se corresponderán con las dotaciones presupuestarias que anualmente se establecen para las mismas. Por otra parte, que las empresas deben conocer las posibilidades de concurrencia a la adjudicación de contratos en el curso del año de forma que se pueda mejorar la aplicación práctica de los principios de transparencia, publicidad, igualdad y no discriminación, en que se apoya la contratación pública, ya que sin duda el conocimiento del posible desarrollo de sus expectativas mejorará su gestión económica y sus posibilidades competitivas en un mercado excesivamente complicado.
Pero veamos cuales son las causas por las que tal norma no se cumple.
En primer lugar, por desconocimiento de la norma. La práctica demuestra que determinados artículos de una disposición, que sea extensa en su contenido, son desconocidos porque resultan intranscendentes en la gestión del trabajo diario. Cuando alguien inicia la tramitación de un expediente de contratación procura el cumplimiento de aquellos trámites necesarios para la preparación, licitación, adjudicación, ejecución y cumplimiento, pero no se reparan en textos normativos que no son de aplicación en la práctica habitual sino que tan solo se van a aplicar una vez al año. En segundo lugar, por desconocimiento de la identificación del presupuesto con la previsión y desarrollo de los planes y programas que se ejecutarán durante el año, y de su íntima relación con la contratación, que será el medio de cumplimiento de los mismos en cuanto se refiere a la propia gestión de la Institución. En tercer lugar, y tal vez como consecuencia de un fracaso formativo de las personas responsables de la gestión, porque quienes tramitan la asignación de subvenciones, ya sean con cargo a transferencias corrientes o de capital, desconocen las normas reguladoras de la contratación y condicionan la efectividad de la aportación a que la acción se haya contratado o ejecutado en plazos de tiempo que no son de posible aplicación porque las normas reguladoras de la contratación no lo permiten. Ante tal situación no existe programación que se resista o se improvisa y se aplica o no se reciben las subvenciones que permiten ejecutar acciones para lo que no se disponen de recursos suficientes. Es decir que en las tres causas existe un detalle que se repite con insistencia. El desconocimiento de quienes desde una u otra perspectiva se relacionan con acciones vinculadas a la contratación. ¿Podríamos añadir al final como cuarta causa la falta de voluntad de los responsables? La pregunta creo que es mejor dejarla en el aire.
El presupuesto es la base de la actuación de la Administración y su correcta elaboración, como resultante de la programación de actividades, debe justificar una eficaz política de gestión económica que en un significado porcentaje se realiza a través de contratos, por lo que éstos son la consecuencia de la ejecución de las previsiones presupuestarias. Pero ¿se confeccionan los presupuestos sobre la base de las actividades que se pretenden desarrollar como resultantes de un debate de programación o se desea la dotación de créditos en los presupuestos para que en su día se pueda hacer algo que se le ocurrirá al responsable de la acción? Por ejemplo, en ámbito de los contratos de obras, cuya importancia respecto de la actividad financiera que implican no solo para la Administración sino también para las empresas que acceden a su adjudicación no es preciso ahora justificar, es muy frecuente contemplar que la técnica de presupuestación no responde a una programación determinada, sino que se aplican dotaciones presupuestarias que, técnicamente, resultan de imposible ejecución toda vez que no se autorizan dotaciones crédito para proyectos definidos, previamente aprobados, sino que a principios de año, en el mejor de los casos, se encarga, mediante el correspondiente contrato de consultoría y asistencia, la redacción del proyecto para realizar la posteriormente la adjudicación del contrato de obras que, para cuando se pueda ser una realidad, ya no quedará tiempo de ejecución en el año correspondiente al ejercicio presupuestario. Ahora bien, ¿pueden las personas que acceden a la condición de dirigentes de una Administración ser conscientes que la improvisación es uno de los mayores obstáculos para el éxito de la gestión pública?. Diría que, cada uno, en su propio ámbito personal improvisa en cuestiones intranscedentes, pero establece sus necesarias previsiones en cuestiones relevantes. ¿Por qué cuando se accede a la Administración y se actúa como un medio de la misma tal conducta no se aplica? Evidentemente no me refiero a las actuaciones ordinarias del día a día, sino a aquellas que resultan necesarias en la ordenación de actividad pública. Es decir, no es la contestación a la pregunta sobre qué podemos hacer para justificar nuestro compromiso con las personas, sino la realización de un programa de actividades que se generan desde el análisis de las necesidades y la determinación de las prioridades de ejecución, en la conciencia de que las incidencias siempre surgen, pero que no son lo habitual, para posteriormente realizar una política abierta de contratación acudiendo a los recursos que la propia norma reguladora establece. En otro orden de ideas, como se puede sustituir la inercia de que todo resulta urgente o como diría el castizo, "para ayer".
Si se establecen las dotaciones presupuestarias ordenadas de cara a la ejecución de un programa coordinado, la gestión de la preparación, adjudicación y ejecución de un contrato dará al órgano de la Administración y al sector empresarial los mayores beneficios en su relación mutua, toda vez que el órgano de la Administración conoce el programa a cumplir y la secuencia de las gestiones, con las consiguientes actividades diferidas a lo largo del ejercicio, y las empresas sabrán cuales son las posibles oportunidades a las que pueden optar y sus expectativas de negocio con las Administraciones Públicas. Incluso podrán superarse uno de los más importantes impedimentos que de la gestión burocrática resultan en el ámbito de la Administración, como es la complicada gestión de la tramitación de un expediente de contratación, sometido a múltiples trámites, informes y decisiones, que implican en algunos casos una demora de tramitación desde que el expediente se inicia hasta que concluye de seis a ocho meses. Al propio tiempo, las conductas de inicio crearán el germen que permita su extensión en al ámbito de otras Administraciones Públicas, si bien es verdad que pretender su generalización es pura quimera.
Pero no podemos por menos que poner de manifiesto un indudable escoyo en la virtualidad de esta programación, que ya apuntábamos antes, como es la fuerte dependencia de la Administración Local de la concesión de subvenciones de otras Administraciones Públicas, ya se trate de Diputaciones Provinciales, Comunidades Autónomas o Administración General del Estado o, en su caso, de la Unión Europea. El desconocimiento o la falta de certeza o concreción de las aportaciones hace inviable la elaboración y aprobación de planes o programas que permitan su ajustado reflejo en los presupuestos, lo que conlleva que en un gran número de situaciones, se desconoce a la hora de elaborar e incluso aprobar el presupuesto las aportaciones que se recibirán de otras Administraciones que deberán ser ejecutadas mediante la contratación de los objetos que comprenden y, en otros, que políticas de empleo, generan la necesidad de proceder a la adquisición de materiales con los que poder ejecutar obras vinculadas a planes de mantenimiento de empleo en el ámbito rural, mediante las llamadas ejecución de obras por la Administración que desde luego y para empezar, no disponen de los medios que cita el artículo 153 de la Ley.
La opción es de cada órgano que debe meditar sobre que puede aportar para lograr una mejor gestión de los recursos públicos, gestión que se realizará mediante la concertación con empresas del objeto de la actividad programada. Al principio la acción será difícil, se fallará en la determinación de las previsiones y su realización, pero del error se aprende y permitirá la mejora de las acciones programadas en el futuro mediante los ajustes de corrección necesarios y el aprendizaje y adquisición de experiencia en personas y colectivos que permitirá en el futuro que las cosas no son para ayer y que los contratos no hay que adjudicarlos por procedimiento negociado basado en la urgencia, sino que establecido el programa a cumplir su aplicación práctica es también el resultado de la previsión de las actuaciones necesarias. La inactividad o la continuidad con las actuales prácticas implicará la continuidad de una Administración anodina que no sabe a donde va, y que las opciones se deciden porque al dirigente de turno le parece adecuado una u otra opción en función de cada momento.