LAS DIPUTACIONES Y LA GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDATORIA LOCAL (I)
Sebastián Rueda Ruíz. Diputado de Hacienda y Presupuestos.Diputación de Málaga.
La Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificó sustancialmente la naturaleza de las Diputaciones Provinciales, las cuales pasaron de ser Administraciones con competencias propias en servicios finalistas de alto alcance social (salud, beneficencia, servicios locales, carreteras, promoción económica, etc.) a Administraciones cuyo principal objetivo era asegurar y cooperar con los municipios en el desarrollo de sus competencias.
El usuario, el destinatario de su actuación, no era ya el CIUDADANO, sino casi exclusivamente el MUNICIPIO.
Ese ámbito de actuación se ha visto ampliado en los últimos años por atribuciones y delegaciones de competencias de la Comunidad Autónoma (cultura, deportes, servicios sociales, carreteras…), ya que las Diputaciones han sido Administraciones que tradicionalmente han desarrollado esas funciones con gran eficacia, y puede seguir siendo así dadas las peculiaridades de nuestra región (tamaño, estrecha colaboración Diputaciones -Ayuntamientos, etc.)
Pero la realidad es que una de las principales competencias de las Diputaciones, las que la Ley les obliga a atender y señala como competencias propias, son las de colaborar y garantizar los servicios municipales, los de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica.
En este sentido, uno de los ejes fundamentales del nuevo esquema competencial propio lo constituyen las tareas de cooperación, asesoramiento y apoyo en temas económico-financieros municipales, concretamente:
• Gestión tributaria, recaudatoria e inspectora.
• Mejora de los sistemas tributarios.
• Evolución y diseño de políticas fiscales.
• Estudios económico-financieros.
• Etc.
Son los dos primeros apartados los que constituyen el objeto de este artículo.
LA LEY 7/85 Y LA RECAUDACIÓN
En 1985 la recaudación municipal se basaba en un modelo dual:
a) Por un lado la Administración Central, o las Diputaciones si existía Encomienda por parte de Hacienda como ocurría en Málaga, recaudaba a los ayuntamientos sus principales tributos: Contribución Territorial Rústica (C.T.R.), Contribución Territorial Urbana (C.T.U.), Licencias Fiscales de Profesionales y Artistas y de Actividades Comerciales o Industriales (LL.FF.).
El Ayuntamiento desconocía, en la mayoría de los casos, el importe del padrón, qué valores se cobraban, cuáles se databan, etc.
En caso de existir Encomienda, el Servicio Provincial de Tributos del Estado de la Diputación controlaba la gestión recaudatoria que llevaban a cabo recaudadores privados, funcionarios de Hacienda o de la Diputación en excedencia, los cuales también cobraban las deudas en ejecutiva de Hacienda (I.R.P.F., Transmisiones…) y Seguridad Social.
b) Por otro lado, los Ayuntamientos recaudaban el resto de deudas municipales (Circulación de Vehículos, Plusvalías, Multas, etc.) con recaudadores privados en la inmensa mayoría de los casos.
La Ley 7/85, y posteriormente la Ley 39/88, estableció la posibilidad de que los Ayuntamientos pudiesen delegar sus competencias en materia tributaria en las Entidades Locales en cuyo territorio estuviesen integrados, especialmente en las Diputaciones, continuando así con una actividad que ya se venía llevando a cabo, aunque con otras connotaciones, desde que se implantó el sistema de Encomienda por Ley 11-4-42 (en Málaga Orden 26-1-73).
Al mismo tiempo señalaba la Ley que, al ser la recaudación un servicio que implica ejercicio de autoridad, sólo puede ser llevado a cabo por gestión directa, es decir, mediante una de las siguientes fórmulas (art. 85).
a) Gestión por la propia entidad
b) Gestión por el Organismo Autónomo Local
c) Gestión por la sociedad mercantil con capital 100% municipal
Esto supuso acabar con la figura del recaudador privado, tan extendida en el ámbito recaudatorio mediante las fórmulas de arrendamiento o gestión afianzada.
Conviene hacer hincapié en la vigencia de esa determinación legal, de manera que todo planteamiento que intente eludir este hecho podría ser encubierto de forma que pudiese parecer que no atenta contra la letra de la Ley, pero indiscutiblemente iría en contra de su espíritu, lo que representa un claro fraude de Ley. Es el caso de las recientes fórmulas de "empresas asesoras externas privadas colaboradoras en el procedimiento tributario y recaudatorio municipal", aunque formalmente el recaudador sea un funcionario municipal. Esas empresas no sólo llevan a cabo materialmente tareas reservadas por Ley a funcionarios públicos, lo que va en contra de la Ley 7/85, sino que con escaso o nulo control municipal disponen y manejan unas bases de datos de ciudadanos que requerirá una pronta intervención de la Gerencia de la Agencia de Protección de Datos, al incluirse en ellas la relación de todos los propietarios de inmuebles y vehículos (a través del IBI, de las licencias de apertura, de la Basura Industrial o del ICO), de determinados negocios jurídicos (transmisiones de inmuebles a través del IIVT o del IBI), de las cuentas corrientes (a través de las domiciliaciones o de los embargos de cuentas) etc.
El hecho es más grave cuando detrás de esas empresas, hay entidades financieras, algunas de la cuales ofrecen directa o indirectamente "servicios recaudatorios" a los Ayuntamientos: ¿quién garantiza la confidencialidad de los datos?, ¿es normal que tengan acceso total al registro de propiedades de inmuebles, de vehículos, de actividades económicas, etc.?, ¿no utilizarán la información de morosidad con los Ayuntamientos como referencia para sus relaciones con sus clientes?, ¿embargarán, vía funcionario municipal por supuesto, las cuentas de sus propios clientes?. Son preguntas que plantean importantes dudas.
Por lo tanto queda claro que con la Ley 7/85, sólo se abrían dos caminos para desempeñar la función recaudatoria:
• directamente por los Ayuntamientos
• delegando en las Diputaciones, ya que, si bien también eran Entidades Locales las Comarcas, Áreas Metropolitanas o Mancomunidades, debía especificarse mediante disposición legislativa de la Comunidad Autónoma si esas Entidades podían prestar ese Servicio (art. 4).
RESULTADO
Fue muy variado en cada provincia, dependiendo de la actitud que adoptó cada Diputación.
La de Málaga apostó fuertemente por esa función, por lo que el 95% de los Ayuntamientos de la Provincia le delegaron la gestión recaudatoria de, al menos, sus principales tributos: C.T.U. y LL.FF.
SISTEMA ACTUAL
Las Diputaciones, y más las andaluzas después de la Ley de Diputaciones, deben poner a disposición de los Ayuntamientos un servicio de gestión tributaria y recaudatoria.
Los Ayuntamientos han de optar por el modelo que consideren más adecuado para sus intereses, para lo cual parece que deberían considerar en primer lugar los siguientes aspectos:
1. El ciudadano: ¿es relevante que le recaude personal del Ayuntamiento o de una Diputación? en principio parece que debe serle totalmente indiferente.
2. Control de la actuación: el Ayuntamiento es el "dueño" de sus tributos, y por lo tanto debe sentirse partícipe de la actividad tributaria.
3. Coste-eficacia = eficiencia. Si el anterior requisito se da total o parcialmente, pero de forma satisfactoria, lo lógico es que el Ayuntamiento elija la opción que mejores resultados produzcan con el menor coste. Cualquier otro criterio sería derrochar recursos públicos que se detraerían de otros gastos siempre necesarios.
En segundo término es importante analizar qué FACTORES han de tenerse en cuenta para, al menos objetivamente, determinar qué Administración, a priori, reúne mejores condiciones para prestar el servicio.
Concretamente se analizan los siguientes factores:
1. Marco legal.
2. La información: accesibilidad y confidencialidad.
3. Recursos humanos: formación.
4. Capacidad económica y financiera: necesidades de inversiones y tesorería.
5. El contribuyente: aspectos objetivos y subjetivos.
6. La jurisdicción para embargar.
7. Estabilidad del Ente Recaudador.
8. Actitud de la Administración Central.
1. MARCO LEGAL: destacar tres aspectos:
a) Ley 39/88: modificó sustancialmente el S.T.L., bastante estable durante muchos años hasta entonces:
• Lo simplificó al propiciar la desaparición de figuras tributarias arcaicas (canalones, inspección de calderas, arbitrios sobre perros…)
• Incrementó su complejidad al hacer a los Entes Locales partícipes de la gestión tributaria de sus más importantes ingresos: I.B.I. e I.A.E.
b) La legislación tributaria ha sufrido muy importantes cambios:
• para adaptarlo al marco constitucional
• para adaptarlo a la situación socio-económica.
(Nuevo Reglamento General de Recaudación de 1990, modificaciones sustanciales de la Ley General Tributaria. Se han iniciado los estudios de otra reforma de la Ley General Tributaria y por tanto del Reglamento General de Recaudación, Ley de Procedimiento Administrativo, etc).
Como consecuencia de todo ello, se han incrementado las garantías del contribuyente, se le ha abierto la posibilidad de solicitar aplazamientos y fraccionamientos para deudas de recibos, se ha impuesto el doble intento de notificación antes de hacerlo en el B.O.P., se exige, para embargos de cuentas corrientes, que se respeten los límites del 1449 y 1451 de la Ley de Enjuiciamiento Civil si en la cuenta se ingresan salarios o pensiones, se ha reducido el plazo de prescripción de cinco a cuatro años, etc.
c) La LORTAD: Ley de Regulación del Tratamiento Automatizado de los datos de carácter personal. La Administración, por muy diversas razones, ha decidido ponerse límites al uso de la información de que dispone en sus ficheros informatizados, con el fin de proteger la intimidad del ciudadano. Como ciudadanos, todos debemos aplaudir esa Ley; desde el punto de vista de la eficacia recaudatoria es una traba más en el ejercicio de esa función, ya que se regula de forma restrictiva el intercambio de datos entre Administraciones Públicas.
CONCLUSIONES DEL MARCO LEGAL:
• Aumento significativo de la complejidad del sistema tributario local, o mejor dicho, de su gestión.
• Constatación de la permanente adecuación que hay que mantener tanto por las modificaciones legales como por las relecturas que posteriormente hacen los Tribunales de las mismas.
• Mayores dificultades en la obtención de información.
• Encarecimiento de los procesos ejecutivos: dos notificaciones antes del B.O.P., la inserción de información tributaria en el B.O.P.: antes era gratuita mientras que ahora citar a un solo contribuyente por B.O.P. cuesta cerca de 500 ptas., posibilidad de aplazamientos y fraccionamientos de deudas por recibo y antes no, etc.