EL RÉGIMEN DE LAS TASAS Y PRECIOS PÚBLICOS LOCALES A EXAMEN

Rosa Ana Navarro Heras. Inspector de Finanzas del Estado. Subdirectora general adjunta de Tributos Locales.

El régimen legal de las tasas y precios públicos, en cualquiera de sus ámbitos, estatal, autonómico y local, es objeto siempre de análisis conjunto, puesto que abarca dos materias que se complementan entre sí. En ambos casos, se trata de la contraprestación que paga el particular por el uso de bienes públicos o la recepción de servicios y actividades prestados por la Administración, pero mientras que los precios públicos se construyen bajo la idea de voluntariedad, las tasas se establecen mediante el concepto de obligatoriedad o coacción.

Las modificaciones llevadas a cabo en el régimen de tasas y precios públicos son, precisamente, motivadas por el cambio en el concepto de voluntariedad o coacción, de tal forma que, sin afectar al conjunto se modifica el contenido.

Así, en un primer momento, con la promulgación en 1963 de la Ley General Tributaria, la tasa se concibe como un todo, no existen los precios públicos.

En 1988, con la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, nacen los precios públicos concebidos como una nueva categoría financiera y no tributaria, que provoca que el concepto de tasa se escinda, para pasar parte de su contenido al de precio público. ¿Qué parte de la tasa es absorbida por el precio público?. La respuesta la tenemos en la idea de voluntariedad o coacción. Todo aquello que en ese momento se entendió que era una prestación patrimonial voluntaria pasa a conformar los precios públicos, y todo lo que se entendió como prestación patrimonial coactiva, se quedó formando parte de la tasa.

Finalmente, en 1998, la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, vuelve a modificar la composición de las tasas y precios públicos, al cambiar el concepto de voluntariedad y coacción. Esta vez, es el propio Tribunal Constitucional, quien mediante la Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, nos dice qué debe entenderse por prestación patrimonial coactiva y voluntaria, y por tanto, que debe entenderse por tasa y precio público. El resultado final tras esta modificación es que casi todo lo que en 1988 se entendió como voluntario, ahora resulta coactivo y, por tanto, casi todos los precios públicos pasan a configurarse como tasas. En definitiva, los precios públicos han quedado prácticamente vacíos de contenido.

La evolución del concepto de tasa y precio público como consecuencia de los cambios en la idea de voluntariedad y coacción se pueden sintetizar mediante el cuadro siguiente.

Dado que en alguna medida hemos vuelto al punto de partida, cabría cuestionarse, por un lado, la propia existencia de los precios públicos, y por otro, si realmente era necesaria la última reforma en materia de tasas y precios públicos locales que ha dejado convertidos a estos últimos en una mínima realidad.

Razones de la existencia del precio público.

Podemos preguntarnos cómo una categoría financiera tan polémica y relegada en la actualidad a unas pocas prestaciones de servicios y actividades públicas, siga perviviendo cuando quizá lo más coherente es que nunca hubiese existido.

Sin embargo, la existencia de los precios públicos tiene su razón de ser, desde su origen, en la necesidad de dotar a las haciendas públicas de una mayor flexibilidad financiera. Así, al ser los precios públicos una categoría financiera, no tributaria, presenta unas patentes ventajas frente a la de las tasas, a saber:

            • Su establecimiento y aprobación se lleva a cabo de una forma mucho más flexible que el propio de las tasas, ya que no necesita de ordenanza fiscal y por tanto cumplir los requisitos previstos en los artículos 15 a 17 de la L.R.H.L. Simplemente se aprueba y establece mediante ordenanza local, bastando para ello cumplir los requisitos previstos en el artículo 49 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local. Sin entrar en detalles, sí que se puede apreciar como primera y fundamental diferencia el distinto régimen de mayorías que necesita una y otra ordenanza para su aprobación, absoluta en el caso de tasa y simple en el del precio público, lo que le proporciona a este último una gran ventaja frente a la tasa ya que gana en dinamismo y facilidad para su establecimiento y aprobación.

            • La cuantificación del preció público puede ser un mecanismo mediante el cual las Haciendas Locales obtengan un beneficio. En efecto, mientras que la cuantía de la tasa, por ser un ingreso tributario, no puede superar el coste del servicio o la actividad, la cuantía del precio público, al no ser un ingreso tributario, no tiene por qué observar esta limitación, pudiendo superar con creces el coste del servicio o la actividad.

Ahora bien, como consecuencia de la última reforma operada en el régimen de tasas y precios públicos locales, se admite que formen parte del importe de la tasa, conceptos nuevos tan ambiguos y genéricos como todos los costes "necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio"(art. 24.2 L.R.H.L.). Ello supone, en cierta medida, la ruptura del principio de equivalencia, cuya justificación se encuentra en evitar una quiebra en las Haciendas Locales como consecuencia del trasvase de la materia de los precios públicos a las tasas. Por tanto, en la medida en que la tasa sí puede superar el estricto coste del servicio o actividad, esta segunda ventaja del precio público es más aparente que real.

No obstante, conviene no olvidar que en la fijación del importe de las tasas y precios públicos el coste funciona de muy distinta forma. Así, mientras que en el precio público el coste opera como límite mínimo, en la tasa opera como límite máximo. Esta distinta configuración de la cuantía en ambas figuras, aún después de la reforma, determina que el precio público, además de proporcionar mayores ingresos, goce de una mayor flexibilidad frente a la tasa.

Justificación de la reforma.

La STC 185/1995, que dio origen a la última modificación, únicamente afectaba al régimen de tasas y precios públicos estatales pero no a los locales. ¿Por qué, entonces se modifica también el régimen de estos últimos?.

La STC 185/1995, revisó el concepto de precio público estatal al considerar que dentro del mismo existían prestaciones patrimoniales coactivas, las cuales son incompatibles con la fórmula de aprobación de los precios públicos, ya que se  permitía su establecimiento mediante disposiciones de rango inferior a la ley.

Como quiera que el concepto de precio público no es distinto en el ámbito estatal y local, y en su momento, como veremos más adelante, existía un recurso de inconstitucionalidad pendiente de resolución que afectaba a los precios públicos locales, se consideró oportuno llevar a cabo esta reforma con el fin de evitar las nefastas consecuencias que para las Haciendas Locales habría tenido una declaración de inconstitucionalidad.

No obstante, en ese momento existían razonables dudas acercas de la decisión del Constitucional en la materia local.

Recordamos que el T.C. fundamentó la STC 185/95, en el incumplimiento del principio de reserva de ley, y esta materia en el ámbito local no está tan clara. Sabemos que el principio de reserva de ley no opera igual en el ámbito estatal y local, ello es debido a que la C.E. en su art. 133 reconoce a los entes locales la potestad para establecer y exigir tributos conforme a la ley. Al ser la ordenanza fiscal el único medio con el que cuentan los entes locales para establecer tributos, se le está reconociendo un valor superior al de las disposiciones que emanan del Estado.

La Sentencia 233 /1999, de 16 de diciembre, en materia de tasas y precios públicos.

Los interrogantes sobre la bondad del régimen legal de tasas y precios públicos, expuestos anteriormente, se resuelven gracias a la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre, en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la L.R.H.L., y en los que entre otras materias se discute, precisamente, el régimen que nos ocupa.

Prueba de que las dudas del legislador eran fundadas, es el tiempo que ha tardado el Constitucional en dictar Sentencia en esta materia, ya que han pasado más de 10 años desde la interposición del recurso, lo cual nos da una idea de la complejidad de esta materia. Además, también resulta chocante que, a pesar de interponerse el recurso contra la regulación de las Haciendas Locales con un año de antelación respecto del que se interpuso contra la regulación de las tasas y precios públicos estatales, haya tardado cinco años más en resolverse este último, lo que nos vuelve a poner de manifiesto que no estamos ante una materia pacífica.

Así, por el tiempo transcurrido la sentencia ha llegado tarde, puesto que en el "ínterin" la regulación a la que hace referencia se ha visto modificada. No obstante, más vale tarde que nunca, ya que se pueden extraer de ella conclusiones que van a arrojar luz a la compleja materia de la regulación local.

En concreto, de la Sentencia 233/1999, y por lo que aquí interesa, si podemos obtener una serie de aclaraciones en relación con el hecho imponible de las tasas (art. 20), el establecimiento y modificación de los precios públicos (art. 48), así como la fijación de la cuantía de estos últimos (art. 45).

            A) Hecho imponible de la Tasa.

Se cuestiona si con su regulación se observa el principio de reserva de ley en materia tributaria, ya que al no estar especificados en la L.R.H.L. los servicios y actividades por lo que los Entes Locales pueden exigir tasas, se relega a las ordenanzas municipales el establecimiento de las mismas. A pesar de que ahora con la reforma, sí aparece una relación de servicios y actividades por los que se pueden exigir tasas (art. 20.4), el problema sigue existiendo, pues dicha lista es meramente enunciativa y ejemplificativa, ya que no son todos los que están, ni están todos los que son.

En este sentido, el Tribunal Constitucional recuerda, en el fundamento jurídico 10º, de la STC 233/1999, que no es posible equiparar el principio de reserva de ley en el ámbito estatal y en el local, siendo en este último mucho más flexible que en el primero y ello por dos motivos:

a) La imposición y ordenación de las tasas municipales corresponde al pleno de la Corporación, el cual tiene un evidente carácter representativo.

b) La autonomía de los Entes Locales está constitucionalmente garantizada en los artículos 140 y 133.2.

Así, si la Constitución permite a las Corporaciones Locales establecer y exigir tributos de acuerdo con las leyes, deberán éstas reconocerles una intervención en su establecimiento o exigencia, todo ello sin perjuicio de que tal potestad no sea plena, dado el carácter derivado de su poder tributario.

Esto es, según el T.C. se debe llegar a un equilibrio entre la ley y la ordenanza de forma tal que "no se prive a los municipios de cualquier intervención en la ordenación del tributo, ni el legislador abdique de toda regulación directa, sobre los mismos" (STC 19/1987, fundamentalmente jurídico 5º).

Pues bien, este equilibrio se ha conseguido con la formulación que el artículo 20 hace del hecho imponible de la tasa, ya que según el T.C. "la L.R.H.L. delimita el hecho imponible de las tasas en términos suficientemente precisos como para circunscribir la decisión de los Municipios en la medida que exige la reserva de Ley estatal constitucionalmente impuesta", y ello porque "el art. 20 especifica los requisitos que han de cumplir en todo caso los servicios públicos y actividades administrativas cuya prestación o realización constituyen el hecho imponible de la tasa" (STC 233/1999, fundamento jurídico 10º).

B) Por lo que se refiere a las tasas de inconstitucionalidad en la regulación de los precios públicos, estas se centraban en el establecimiento de los mismos (Art. 48) y su cuantificación (art. 45).

B.1) Establecimiento o modificación de los precios públicos.

El T.C., en el fundamento jurídico 18º de la STC 233/1999, comienza por aclarar que "con independencia de la calificación formal que les otorga la L.R.H.L. los precios públicos que hemos identificado como prestaciones patrimoniales de carácter público son materialmente tributos". Por ello, utiliza, en este caso, la misma fundamentación que en materia del principio de reserva de ley se ha expuesto a la hora de constatar la constitucionalidad de la regulación legal de las tasas locales. Esto es, la autonomía local constitucionalmente garantizada y el carácter representativo del Pleno que aprueba dichos tributos. Así concluye que "la atribución que el primer inciso del art. 48.1 L.R.H.L hace al Pleno de la Corporación para que establezca o modifique los precios públicos respeta la reserva de ley tributaria".

Sin embargo, el segundo inciso del art. 48 L.R.H.L. permite al Pleno delegar en la Comisión de Gobierno la facultad de establecer o modificar los precios públicos y en este caso si que nos encontraríamos ante un incumplimiento del principio de reserva de ley en materia tributaria. No obstante, el T.C., como ya es tradición, otorga validez a una norma siempre que es posible su interpretación conforme a la Constitución, y en este caso interpreta el art. 48 L.R.H.L. en el sentido de que "el Pleno únicamente podrá delegar en la Comisión de Gobierno el establecimiento o modificación de aquellos precios públicos que no tienen la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público", siendo con esta interpretación conforme a la Constitución.

            B.2) Cuantificación del precio público.

En la determinación de la cuantía de los precios públicos, sí que existe, sin embargo, tacha de inconstitucionalidad por incumplimiento del principio de reserva de ley, ya que precisamente una de las ventajas antes expuestas, cual es la cuantificación por encima del coste del servicio o actividad y sin límite la que ha provocado su vicio. Así, en el fundamento jurídico 19º de la STC 233/1999, concluye el T.C que "la determinación de un límite máximo de la prestación de carácter público, o de los criterios para determinarlo, es absolutamente necesario para respetar el principio de reserva de ley; no estableciendo tal límite el art. 45.1 L.R.H.L. para los precios públicos coactivos por servicios o actividades, dicho precepto debe ser declarado inconstitucional".

Sin embargo, en la actualidad, tal vicio no existe ya que ha quedado subsanado con la última reforma llevada a cabo en esta materia, al pasar las prestaciones patrimoniales coactivas de los precios públicos a las tasas

Conclusión.

La conclusión que obtenemos del examen del régimen legal de tasas y precios públicos es que, de un lado, es necesario que los precios públicos a pesar de su mínimo contenido, sigan existiendo puesto que dotan de flexibilidad a las Haciendas Locales, y de otro, la reforma que ha llevado a los precios públicos a su mínima realidad también era necesaria, ya que del análisis de STC 233/1999, se concluye que:

 1) El establecimiento de los precios públicos antes de la reforma era constitucional, pero, con ella se consigue:

1.1) Adecuar la calificación formal de las prestaciones patrimoniales de carácter público a su realidad como tributos.

1.2) Evitar el riesgo que suponía para el Pleno de la Corporación valorar ante una delegación en la Comisión de gobierno, si el precio público objeto de establecimiento o modificación, era o no, una prestación patrimonial de carácter público.

2) Subsanar el vicio que en materia de reserva de ley se cometía por la cuantificación de los precios públicos coactivos por servicios o actividades.

Pues bien, según parece el régimen legal de tasas y precios públicos locales ha superado con nota el examen.