¿ISO 9000 EN LAS CORPORACIONES LOCALES MALAGUEÑAS?
Manuel Esteban Cabrera. Economista. MBA (ESESA). T.A.E. del Ayuntamiento de Málaga
La globalización y sus tendencias.
Mil novecientos setenta y tres es un año para recordar. Marca un cambio de rumbo en la economía mundial, en los negocios del sector privado y en la fe de los gobiernos para superar la crisis económica que comenzó aquel año. Ese año suele ser nombrado como el comienzo de una serie de tendencias, que paulatinamente han trazado un nuevo contexto mundial. Este contexto presiona por igual a la empresa y al sector público. He aquí algunas de esas tendencias:
El envejecimiento de sectores industriales enteros (textil, siderurgia, naval, petroquímico, etc.), base del crecimiento de las economías occidentales desde la segunda guerra mundial. Como consecuencia, se produjeron el cierre de numerosas empresas y el paro creció, mientras que la contracción de la demanda de productos y servicios hizo retroceder aún más la economía. El Estado, por su parte, se mostró incapaz para suavizar la crisis económica. A esta incapacidad se unió el aumento del déficit fiscal hasta situaciones insostenibles. Esta situación de crisis fiscal dificultó la prestación de bienes y servicios públicos a una población necesitada. La falta de aportes positivos supuso la pérdida de credibilidad del Estado. El Estado de Bienestar Social se cuestionó, al igual que la confianza en la capacidad de reacción del aparato gubernamental (1).
La irrupción en el mercado de nuevos productos sobre la base de novedosas tecnologías (2). Estas técnicas supusieron y siguen constituyendo el principal aporte innovador a la economía y la sociedad. De todas estas innovaciones, la microelectrónica y las telecomunicaciones son las que ejercen un mayor impacto sobre la Administración Pública. Estas tecnologías están cambiando la tradicional concepción burocrática de la organización y están teniendo un fuerte impacto sobre la calidad de los empleos. El reto de lo público es continuar formando a los recursos humanos que exige el sistema económico y social. La formación continua adquiere un nuevo significado. Además, nuevos empleos surgen para los que no existen cualificaciones adecuadas. El sector público mantendrá su legitimidad en la medida que responda a este nuevo reto, con los recursos disponibles y con la rapidez que el nuevo sistema económico exige. Ello supone nuevas cualificaciones y una nueva mentalidad de la burocracia pública (3).
La desregulación de las barreras arancelarias y la libertad de movimientos financieros supone la internacionalización de la industria y la globalización de las finanzas. Este fenómeno está creando auténticos problemas a los Estados, derivados de la interdependencia transnacional, del estrecho margen de maniobra de los Estados para actuar individualmente, al mismo tiempo que está desdibujando fronteras e identidades colectivas (4).
La terciarización de las economías es otra de las tendencias acusadas de los últimos treinta años. Así, en España la participación de este sector en el PIB nacional en 1970 era del 45%, mientras que en las puertas del año 2000 supera el 60%. Esta terciarización afecta a la Administración Pública, en la medida que tiende a ofrecer servicios públicos, mediante la subcontratación de sus actividades. Ello exige nuevas cualificaciones, una nueva organización, una dirección relacional y una concepción del control distinto al ejercido tradicionalmente.
La pertenencia a la Comunidad Europea supone un reto para las naciones que lo conforman, predispone a la sobrecarga de la agenda gubernamental y exige esfuerzos de coordinación supranacional, que permitan: 1º regulaciones uniformes de todos los Estados miembros; 2º una nueva concepción de la Administración pública sobre la base de la Gestión Intergubernamental (GIG); 3º prestar soluciones a nuevos problemas, como la inmigración, el medio ambiente, la droga, el crimen organizado, la educación, etc.; 4º una vigilancia estricta de los criterios de convergencia económica; 5º la aplicación del principio de subsidiariedad en las regiones y las ciudades, en detrimento de los Estados; 6º un nuevo cometido de la Unión Europea y sus Estados miembros en la economía mundial.
Global y local.
En aparente contradicción, y mientras las tendencias anteriores refuerzan la globalización, parece vislumbrarse la emergencia de lo local, a manera de un nuevo paradigma (5). Ante la pérdida creciente de las soberanías nacionales, ante su incapacidad para influir en la economía mundial y para responder a las exigencias ciudadanas, el Estado se descentraliza. Los Gobiernos centrales ceden competencia y soberanía a los Gobiernos regionales y locales. Se crea así, un Estado fragmentado con competencias a priori diferenciadas. El Gobierno central se centra en controlar los desafíos de la globalización, y responsabiliza a los Gobiernos territoriales de las gestión cotidiana de los bienes y servicios públicos. Bajo esta nueva perspectiva, se afirma que el Estado-nación es demasiado pequeño para los grandes problemas y demasiado grande para los pequeños problemas de cada día (6). Pero, esta división competencial constituye una nueva fuente de conflicto, porque los Gobiernos regionales y locales, una vez legitimado su poder, compiten entre sí y con el Estado, en estrategias de desarrollo (7). Estas estrategias llevan implícitas la constitución de alianzas estables con otros Gobiernos regionales y locales para la captación conjunta de recursos financieros y de sus empleos. Estas redes institucionales sortean Estados y se erigen en grupos de presión permanentes sobre la Unión Europea y sus propios gobiernos nacionales.
Pero, por otro lado, las nuevas tendencias detectadas afectan directamente a los pueblos y ciudades. Están surgiendo nuevas formas de entender el territorio, que a su vez está modificando el rol tradicional de las ciudades y de sus gobiernos. Los Ayuntamientos han de responder así a nuevos desafíos derivados de:
La pérdida de su identidad tradicional. El desarrollo de los medios de comunicación y el transporte han transformado los estilos de vida y han modelado la ciudad bajo parámetros distintos. La ciudad crece fuera del casco urbano. Se desarrolla en torno a urbanizaciones privadas, caracterizadas por fáciles y rápidos accesos a las vías de comunicación. La ciudad se convierte en centro del Área Metropolitana de su propia área. La ciudad se convierte, asimismo, en gran centro comercial.
La ciudad ha heredado los problemas y el abandono propio de la decadencia de la industria tradicional, basada en producciones masivas y dislocación industrial. La polución, la contaminación industrial, el deterioro de polígonos industriales, el abastecimiento y saneamiento de sus aguas residuales, etc., son cuestiones que requieren una solución local. La responsabilidad municipal aumenta y depende cada vez más de sus habilidades para ganar a la economía global el proceso de relocalización de industrias, mediante la adopción de un rol activo en materia de desarrollo económico y educativo.
El impacto de la Unión Europea y la aplicación del principio de subsidiariedad abre posibilidades de nuevos cometidos locales, a través del establecimiento de relaciones directas con la Comisión y Direcciones Generales Europeas.
El desempleo exige, cada vez más, respuestas en el nivel local. Relacionado con esta cuestión, aparecen asimismo nuevos asuntos críticos, como el problema de la vivienda, de la cohesión social y de la promoción económica y social.
Los cambios demográficos requieren también soluciones locales. Con independencia de los movimientos de población, la ciudad es un ente vivo. Al crecimiento natural se añaden los flujos migratorios, y también los movimientos de población en la ciudad. Estos movimientos internos da lugar al vaciamiento y envejecimiento de barrios, como los centros urbanos, a la concentración de etnias en otros, a la constitución de urbanizaciones en la corona del casco urbano, que modifican la faz de la ciudad. Una gestión puntual y adecuada evitarían fuentes potenciales de conflicto, como el surgido recientemente en El Ejido (Almería).
La ciudad es también centro de la red electrónica mundial, en torno a la cual se desarrolla internet. Pero al mismo tiempo la ciudad es un lugar para vivir, centro de desarrollo de la convivencia ciudadana, centro de innovación e investigación, centro de intercambio cultural y centro de ocio.
La ciudad se convierte así en centro global y local, con desafíos que requieren soluciones locales, soluciones dimanantes de sus Gobiernos. La búsqueda de soluciones adecuadas exige un nuevo modelo público, que permita afrontar las presiones y retos planteados. Se buscan nuevos mecanismos de actuación, pues lo viejo (la Administración Pública tradicional), con sus limitaciones para adaptarse a un mundo cambiante y globalizado (8), pierde credibilidad y con ello la política que lo sustenta. Y en esta vicisitud, aparece la economía y la gestión pública con sus promesas de mejores políticas y mejor administración de las mismas, lo cual no es poco en una época de restricciones financieras (9). Surge así un nuevo concepto de la Organización y Dirección local, sobre la base de la Gestión en cuanto movimiento redentor de los problemas locales (10).
ISO 9000: la respuesta local.
La aplicación de las técnicas de Gestión privada en el nivel local demanda un Management adaptado al Sector Público, que reconozca, por una parte su connotación pública y, por otra, las características inherentes al vocablo local. Es decir, la Gestión Pública Local tiene dos sustantivos críticos. El sustantivo Público y el término Local. Y ambos han de ser integrados en el Management de aplicación a las Corporaciones Locales. Estas características han de estar relacionadas con el rol de proximidad de la Administración Local (11). Un rol que exige, como se ha señalado, un papel que va más allá de la prestación de bienes y servicios. Este papel procede de su territorialidad, de su proximidad. Pues los Ayuntamientos constituyen los entes públicos más próximos al ciudadano. Se erigen en primer escalón de la democracia y de la participación ciudadana en los asuntos públicos. De ahí que se sostenga que los Gobiernos Locales son significativamente Locales (12).
Así pues, el Management Público Local ha de integrar en la teoría y la práctica, las cuestiones relacionadas con lo global y lo local, la política y la democracia (13), participación ciudadana y prestación de bienes y servicios públicos, eficiencia y eficacia. Estas consideraciones dan idea de la complejidad que lo local ha adquirido en los últimos veinticinco años. De ahí que surja la necesidad de ampliar el estrecho marco del pensamiento económico que justifica la territorialidad de la Administración Pública Local, sobre la base de una prestación eficiente de bienes y servicios públicos. Es preciso tomar conciencia de que las Corporaciones Locales son algo más que meros prestadores de servicios, de que el ciudadano es algo más que un cliente que demanda únicamente servicios públicos locales a los Ayuntamientos.
Con independencia de las posibilidades que las Corporaciones Locales poseen en materia de participación ciudadana, éstas son responsables de la prestación de bienes y servicios públicos locales de acuerdo con los criterios de eficiencia y eficacia consagrados en la Constitución Española. El concepto de calidad permite avanzar en estos criterios.
Los sistemas de implantación de la calidad, allá donde se han desarrollado han posibilitado avances notables en la oferta de bienes y servicios con un ahorro considerable de costes. Han sido primero las empresas quienes lo han implantado (14), aunque desde los años noventa se intenta injertar modelos y sistemas de calidad en las Administraciones públicas. Estos modelos, sin embargo, deben ser adaptados a la organización pública, a fin de evitar su fracaso.
La implantación de un sistema de gestión de la calidad requiere, entre otras cuestiones, una declaración política expresa de la voluntad de su aplicación. Esta debería gozar del mayor consenso posible entre las fuerzas políticas y sindicales. Y su instauración debería ser progresiva y gradual, ya que unas prisas excesivas para obtener resultados podría significar el rechazo del proyecto. En este sentido, es preciso tener en cuenta que los sistemas de calidad suponen un cambio cultural de envergadura en las Organizaciones donde se pretendan establecer. Este cambio supondría para las Corporaciones Locales malagueñas una alteración de sus hábitos de conducta tradicionales, mantenidos en los últimos cien años. De ahí que para evitar el rechazo que se pudiera presentar, es recomendable seleccionar un proyecto piloto y un equipo directivo motivado y capaz de llevar adelante su aplicación. En el caso de los Ayuntamientos menores de 20.000 habitantes, la Diputación Provincial podría tutelar y orientar a los Ayuntamientos interesados.
Por otra parte, dado que este tipo de sistema supone una reingeniería acusada de cambio cultural para hacer más eficientes y eficaces las Corporaciones locales , es preciso evitar la utilización partidista de este sistema como excusa para alterar la Organización pública local o como medio de amenaza del personal de los Ayuntamientos. De ahí que insista en la necesidad de la búsqueda del consenso político y sindical, consenso además necesario que su aplicación efectiva requiere un plazo medio superior en cualquier caso a los tres o cuatro años desde su puesta en marcha.
A pesar de las dificultades inherentes a la aplicación de este tipo de modelos, sobre todo en una Administración tan tradicional como la local, los beneficios alcanzados, sin embargo, son muy superiores a los costes. Estudios estadísticos realizados en las empresas privadas pone de manifiesto que el coste de la no calidad, es decir de la no aplicación de un sistema de gestión de la calidad, oscila alrededor de un 20% sobre el volumen de ventas, con oscilaciones amplias que se mueven, según las empresas donde se ha medido, entre un 5% y un 40%. Si se da por válida la cifra del 20%, y se aceptase este coste de la no calidad en las Corporaciones Locales malagueñas sobre la cifra de sus presupuestos, se podría obtener con relativa facilidad la medida del despilfarro económico que su no aplicación supone. En el caso del Ayuntamiento de Málaga, la cifra estaría alrededor de noventa millones de euros.
Pero el ciudadano, además de obtener una mayor eficiencia en los servicios públicos locales prestados, podría tener otros beneficios derivados de su mayor calidad, así como del acortamiento de los tiempos de respuesta. De ahí que me atreva a afirmar que si los ciudadanos votasen con los pies, trasladarían sus residencias a los términos municipales con Ayuntamientos apellidados ISO 9000.
1 OCDE, 1997, Orig. 1995., p. 61. Véase, asimismo, el artículo de García Trujillo (1994) acerca de la evolución y la crisis actual del Estado de Bienestar en los países de la OCDE. (volver)
2 Canals, J., 1993, p. 28.(volver)
3 Cacace, N., 1994.(volver)
4 Sobre la globalización y sus consecuencias sobre la economía y la sociedad se han escrito durante la década de los noventa numerosos artículos y libros. Parece imprescindible citar los volúmenes que Castells (1997, 1998a, 1998b) ha publicado sobre esta cuestión, cuyos textos recibieron el elogio unánime de la crítica. Es significativo el capítulo 5 del volumen 2 (Castells, 1998a, pp. 271-339), que trata sobre el rol actual de los Estados. Bajo el auspicio del Club de Roma, Cebrián (1998) ha efectuado un informe lúcido sobre el auge y las consecuencias de las redes de comunicación, léase internet. El fenómeno ha sido analizado también por Estefanía (1996) en un breve ensayo titulado La nueva economía. La globalización. Especialmente críticos con la globalización y las amenazas que se ciernen sobre para la democracia y el bienestar es el volumen escrito por Martin y Schuman (1998). Mucho más realista, en cambio, es el ensayo de Lafontaine y Müller (1998) y sus propuestas para controlar la internacionalización creciente de la economía.(volver)
5 Remitimos al respecto al libro Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información de Borja y Castells (1997), que analiza la relación entre la economía mundial, la gestión regional y local y sus políticas urbanas, a partir de la representación de casos y experiencias de ciudades y áreas metropolitanas de todo el mundo.(volver)
6 Frase atribuida al sociólogo Daniel Bells (tomado de Brugué y Gomá, 1998, p. 19).(volver)
7 La proliferación de Planes Estratégicos de Ciudades, impulsados por los Ayuntamientos españoles, a imitación de otros Ayuntamientos europeos y norteamericanos, en la década de los noventa podrían responder a esta tendencia, ante la necesidad de resituar las ciudades en un entorno dinámico, incierto, abierto y competitivo.(volver)
8 Estas ideas están presentes en todos los autores consultados. Véase, por ejemplo, Subirats (1993), Hughes (1994), Richards (1994, orig. 1992); Boix (1994); Brugué y Subirats (1996); Beltrán (1996); Mendoza Mayordomo (1996), Aucoin (1996, orig. 1990); Longo (1993b); Brugué (1996). Por su parte, Al Gore (1994, orig. 1993, p.3) en su informe del National Performance Review exclama: Washington está lleno de organizaciones diseñadas para un entorno que ha dejado de existir. Véase, asimismo, la opinión emitida por el Comité de Gestión Pública de la OCDE que sostiene, entre otros argumentos, que los gobiernos, al igual que las empresas, deben adaptarse a un entorno que se ha vuelto más turbulento, más complejo y más difícil de prever. Las transformaciones mundiales debidas, entre otras causas, a la evolución de las tecnologías, de las comunicaciones y de los intercambios, exigen nuevas aptitudes. En lo sucesivo, la flexibilidad y la agilidad constituirán unos objetivos decisivos. Las formas gubernamentales heredadas del pasado resultan rígidas y superadas. (OCDE, 1997, orig. 1995, p. 60).(volver)
9 Subirats, J., 1993, p. 145.(volver)
10 Sobre el fenómeno de la globalización, sus consecuencias para los Gobiernos Locales y la emergencia de un nuevo paradigma sobre la base del Management Público remitimos a los artículos y libros siguientes: Gordon (1986), Stoker (1987), Clarke y Stewart (1992), Clarke (1996), editorial de la revista Local Government Policy Making (1996, Vol. 23, No. 3, december), Pycroft (1996), Borja y Castells (1997), Clarke (1998) y Brugué y Gomá (coords., 1998).(volver)
11 La Administración municipal es una administración de contacto, en la que las relaciones humanas son siempre importantes, cualquiera que sea el tipo de municipio administrado, y, por consiguiente, cualquiera que sea la variedad de funciones ejercidas (Savigny, 1978, orig. 1971, p. 136).(volver)
12 Wood, R., 1986.(volver)
13 Hawkins, H., Bharat, M., 1991.(volver)
14 No es objeto de este artículo reflejar la historia y la evolución de la implantación de los sistemas de la calidad en el sector privado. Parece conveniente, sin embargo, citar que fue la empresa japonesa Toyota quien comenzó la andadura de la calidad en los años cincuenta, a partir de las ideas de dos norteamericanos, Deming y Juran. Desde entonces, el método de la calidad se ha popularizado e implantado en un buen número de corporaciones empresariales. Se cita algunos textos considerados seminales de entre la numerosa bibliografía que existe al respecto: Laboucheis, V., y Feigembaum, 1992.(volver)
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