LA EXPLOTACIÓN DE LAS PLAZAS DE TOROS DE TITULARIDAD MUNICIPAL O PROVINCIAL, GESTIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO
Francisco González Palma. Abogado Jefe de la Asesoría Jurídica de la Excma. Diputación Provincial de Málaga
La necesidad de calificar la naturaleza jurídica de un contrato de arrendamiento, cuyo objeto es la explotación de una Plaza de Toros, bien patrimonial de titularidad provincial, nos lleva a analizar si dicha explotación se puede considerar como gestión de un servicio público.
En el contrato de arrendamiento se hace referencia expresa a preceptos de la Ley de Arrendamientos Urbanos en varias de sus cláusulas y, al propio tiempo, se establece como causa de la relación arrendaticia el interés del ente provincial, titular del coso taurino, de que "se den espectáculos taurinos y manifestaciones culturales acordes con el prestigio y categoría de la ciudad de Málaga y su provincia, teniendo en cuenta la gran incidencia que en la atracción del turismo ejerce la Fiesta Nacional".
En la cláusula fijando el fuero, no se menciona si la jurisdicción competente para dirimir los conflictos, es la contenciosa-administrativa o la civil.
Promovido el litigio, al haberse adoptado acuerdo denunciando el contrato por finalización del plazo, el arrendatario, al interponer recurso contencioso-administrativo, plantea "a limine" cuestión de incompetencia de jurisdicción, por entender que el contrato de arrendamiento es de naturaleza civil, sometido al Derecho privado y, en consecuencia, ha de ser esa jurisdicción y no la contenciosa-administrativa, la que ha de conocer de las cuestiones que se deriven de la relación arrendaticia.
Emitido Informe por el Ministerio Fiscal sobre la naturaleza civil o administrativa del contrato de arrendamiento, se sostiene por el Ministerio Público que se está ante una controversia derivada de un contrato de arrendamiento entre la Administración y un particular respecto a una plaza de toros y sujeto a la L.A.U., tratándose de un contrato de naturaleza civil y no administrativa y, que, por tanto, debe ser el orden civil el que conozca de la litis.
La Sala, no obstante el mencionado Informe del Ministerio Público, acuerda, sin prejuzgar la cuestión de fondo, admitir a trámite el recurso contencioso-administrativo.
Se está, por tanto, ante la tesitura de decidir si la contratación sobre un bien patrimonial, por su finalidad, puede dar lugar a calificar de administrativo un contrato que las partes lo han sometido a la legislación arrendaticia.
El Tribunal Supremo ha configurado en esta materia una doctrina consolidada para realizar una adecuada distinción entre los contratos administrativos y los civiles, calificando como administrativos los relativos al arrendamiento de Plaza de Toros de titularidad municipal o provincial.
Así, en Sentencia de 15 de febrero de 1999, afirmaba que
"El referido motivo de casación debe ser acogido porque, de una parte, en el Derecho Administrativo, la calificación que las partes otorguen al contrato no tiene virtualidad para alterar su verdadera naturaleza jurídica. Sirve, sin duda, de elemento importante para su interpretación, pero no para alterar el régimen jurídico que le resulte aplicable en razón a su causa y objeto. O, dicho en otros términos, en este específico ámbito, no puede reconocerse, ni siquiera a la Administración contratante, una autonomía de voluntad capaz de excluir la aplicación al contrato del régimen administrativo, si fuera éste el realmente procedente, porque las prerrogativas y potestades que dicho ordenamiento reconoce a la Administración tienen un carácter funcional que las hace irrenunciables. De otra, debe atenderse al criterio ya establecido por esta Sala en anteriores ocasiones sobre la cuestión objeto de debate; esto es, sobre el carácter del contrato de adjudicación de explotación de plazas de toros municipales”.
Así de las Sentencias de 13 de julio de 1987 ( RJ 1987\6888) y 29 de junio de 1990 (RJ 1990\5756), puede extraerse la siguiente doctrina: la moderna jurisprudencia viene manteniendo el carácter jurídico privado de los contratos celebrados por la Administración Pública, cuando éstos afectan a bienes patrimoniales -en este caso bienes de propios-, y el objeto del contrato es ajeno a obras y servicios públicos. Pero no es éste el caso del arrendamiento de unas instalaciones -la plaza de toros- propiedad del Ayuntamiento para la gestión de los espectáculos taurinos que constituye un servicio de competencia municipal, incluibles en el ámbito de actividades «culturales», ocupación del tiempo libre y turismo, especialmente relacionadas con la vida festiva patronal y local, de acuerdo con lo que disponía el artículo 101.1.y 2 f) de la Ley de Régimen Local de 1955 (art. 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local).
Es claro, pues, que, aunque en el contrato de arrendamiento que al principio aludíamos, se hicieran continuas referencias a la L.A.U., no por ello, dicho contrato cambiaría su calificación jurídica, si su objeto sirve para la gestión de servicios de competencia municipal, incluibles en el ámbito de las actividades "culturales".
Ya el Tribunal Supremo en sentencias anteriores a la que acabamos de reseñar, había calificado como gestión de un servicio público, la explotación de una plaza de toros, con las consecuencias que de dicha calificación se derivan, en cuanto a la naturaleza administrativa del contrato que regulaba esa explotación, y ello, por cuanto nuestro Alto Tribunal, aceptando la más moderna concepción de "servicio público", entiende comprendido en él "cualquier actividad que la Administración desarrolle para satisfacer el interés general atribuido a la esfera específica de su competencia" (Sentencias de 30 de octubre y 7 de noviembre de 1983, 11 de julio de 1984, 28 de febrero y 16 de octubre de 1986).
Aplicando la anterior doctrina sobre la concepción de "servicio público" a un arrendamiento de una plaza de toros, en Sentencia de 27 de enero de 1992 afirmaba que:
"Todo contrato administrativo comporta que está en juego el interés público. El contrato referido, celebrado entre el Ayuntamiento de Valdemorillo y don Demetrio G. G., es expresión de una actividad municipal justificada por razones específicas de interés público. Dicho contrato versa sobre la organización y realización de unos festejos taurinos con motivo de las Fiestas Patronales de San Blas en el año 1986. La organización y realización de festejos con motivo de las fiestas patronales, es actividad que merece la calificación de actividad de servicio público por cuanto que a través de la misma se satisfacen aspiraciones de la comunidad vecinal. El contrato celebrado entre la Corporación Local y el empresario particular para llevar a cabo la realización de dichos festejos, merece la calificación de contrato administrativo: la actividad a desarrollar por el contratista -que el contrato le llama adjudicatario-, está vinculada al desenvolvimiento normal de dicha actividad de servicio público. Tal actividad tiene un contenido económico, susceptible de ser prestado por un empresario particular, por cuanto que no implica el ejercicio de poderes soberanos; por ello, dado el contenido y alcance del artículo 112 del Real Decreto Legislativo número 781/1986, de 18 de abril (RCL 1986/1238, 2271 y 3551), texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local , en relación con el artículo 63 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto número 923/1965, de 8 de abril, la Corporación municipal puede gestionar indirectamente, mediante contrato, dicho concreto y específico servicio. Debe precisarse que en el ámbito del Derecho Administrativo no existe -pese a que otra cosa pudiera parecer a tenor de la Ley de Contratos del Estado- un contrato específico de gestión de servicios públicos, sino que es necesario hablar de una pluralidad contractual diferenciada a través de la que es posible dar cabida a todo tipo de gestión indirecta de un determinado servicio público".
No cabe duda, pues, que cualquiera que fuere la denominación que los intervinientes den al contrato que rija las relaciones para explotar un coso taurino, se estará ante un contrato administrativo, por estar vinculada dicha explotación con el desenvolvimiento de una actividad que hay que conceptuar de auténtico servicio público.
Es más, el Tribunal Supremo (Sentencia de 13 de julio de 1987) no dudó en calificar de administrativo un contrato de arrendamiento de plaza de toros que, más de tres décadas antes, había sido calificado por la jurisprudencia como civil, afirmándose que esa primitiva calificación como civil se hizo en virtud de una interpretación del concepto de acto administrativo que hoy "resulta difícilmente conciliable con la posición institucional que ocupa en la actualidad las Administraciones Públicas".
En dicha Sentencia de 13 de julio de 1987 se dilucidaban divergencias respecto a un arrendamiento de Plaza de Toros, cuyos rendimientos económicos iban a ser destinados al cumplimiento de fines hospitalarios de carácter público y benéfico, sosteniéndose que será considerado como de naturaleza jurídico-administrativa un contrato "por la presencia de un fin público en la causa del contrato, dentro de un concepto amplificado de las obras y servicios públicos" y, como el contrato contenía una cláusula de evidente finalidad pública, como era la de destinar los rendimientos a fines hospitalarios y benéficos, se consideraba que ello suponía introducir un fin público a la causa del contrato como elemento esencial del mismo afirmándose que
"sin desconocer la naturaleza patrimonial de la Plaza de Toros de Madrid, es necesario resaltar la especialísima situación en que se encuentran los rendimientos derivados de su explotación, afectos al sostenimiento del Hospital General o Provincial, institución de beneficencia a través de la cual la Corporación desarrolla el cumplimiento de una de sus obligaciones mínimas como Corporación territorial, esto es, la instalación y sostenimiento de hospitales médico-quirúrgicos, (…) así el destino de los rendimientos económicos obtenidos, cobra especial relevancia incidiendo en la causa del contrato al introducir en la misma la indirecta satisfacción de un servicio público como es la asistencia hospitalaria competencia ineludible de la Corporación, ello hace que sea lógico extender a este tipo de negocios jurídicos la tutela administrativa, pues en ellos subyacen de manera mediata intereses públicos."
En similares términos ya se expresaba el Tribunal Supremo en Sentencias de 4 de diciembre de 1970 y 3 de noviembre de 1971, al resolver determinadas incidencias surgidas en la adjudicación del arrendamiento de una Plaza de Toros.
Es decir, la naturaleza patrimonial no impide que el contrato tenga carácter administrativo y, por ende, que sea la jurisdicción contenciosa-administrativa la competente para resolver las controversias que surjan de dicho contrato.
Tampoco es razón suficiente para calificar un contrato de arrendamiento de naturaleza civil, el hecho de que en el clausulado del mismo se haga referencia a preceptos de la legislación arrendaticia, ya que habrá que examinar si con su formalización se está atendiendo a una finalidad pública, si, en definitiva, es el interés público lo que está presente.
Por ello, cuando en el contrato de arrendamiento a que nos referíamos al principio, se estableció que se había acordado la celebración de dicho contrato con la finalidad de que se celebraran espectáculos taurinos y manifestaciones culturales acordes con la categoría y prestigio que tiene la ciudad de Málaga y su provincia, teniendo en cuenta muy especialmente la gran repercusión que en la atracción del turismo tiene la Fiesta Nacional, dicha finalidad cobra tal relevancia, incidiendo en la causa del contrato, que, en modo alguno, puede ser considerado como civil aquel contrato que se celebra por una Administración Pública en el ejercicio de sus competencias legalmente atribuidas (artículos 26.1 y 36.2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril y artículo 20 e) y 22 de la Ley de Diputaciones Andaluzas de 26 de diciembre de 1987) y con unos fines evidentemente públicos, situación que permite sostener que nos encontramos dentro del nuevo concepto de servicio público, que implica que será considerado como tal cualquier actividad que la Administración desarrolle para satisfacer el interés general atribuido a la esfera específica de su competencia.