EL CONTROL DESCENTRALIZADO DE LAS SUBVENCIONES COMUNITARIAS
Eduardo Ruiz García. Jefe de Gabinete Tribunal de Cuentas Europeo
El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) es la institución europea responsable del control externo de las finanzas comunitarias. Entró en funcionamiento en 1977, tiene su sede en Luxemburgo y emplea aproximadamente unas 500 personas entre auditores, traductores y personal administrativo.
El TCE no tiene competencias jurisdiccionales ni dispone de ningún poder de decisión o sanción. Sus competencias son únicamente de carácter administrativo: formula observaciones, resultado de su función de control, y emite dictámenes, resultado de su función consultiva. El TCE controla que los ingresos y gastos de la Unión Europea son efectuados legal, regularmente y de acuerdo con los principios de la buena gestión financiera con economía, eficacia, eficiencia. Presenta sus observaciones en su Informe Anual y en informes especiales y emite anualmente una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas de la Unión y la regularidad y la legalidad de las operaciones correspondientes. Su función consultiva se manifiesta en los dictámenes no vinculantes que debe emitir obligatoriamente antes de la adopción de normas de carácter financiero.
El TCE puede efectuar controles sobre toda persona u órgano que interviene en la gestión de fondos comunitarios; esto incluye las instituciones comunitarias, los organismos públicos nacionales, autonómicos y locales, los intermediarios privados y los beneficiarios finales de los fondos.
Un modelo descentralizado
Sin embargo, el TCE, no puede por sí solo asegurar el adecuado control de las finanzas comunitarias. Un control eficaz –sobre todo de las subvenciones- requiere la activa participación de todas las instancias implicadas en la gestión: nacionales, autonómicas y locales. No se trata de un problema normativo o de carencia de competencias o medios, es una cuestión de racionalidad: un modelo de gestión descentralizado requiere un control también descentralizado. Se trataría de aplicar al campo del control financiero el principio de la "subsidariedad", que quedaría definido por la competencia universal del TCE sobre el conjunto del presupuesto comunitario, y la competencia específica de cada entidad de control sobre los fondos europeos gestionados por su administración.
El presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2000 asciende a más de 90.000 millones de Euros. Su composición funcional es atípica y responde a las políticas y objetivos comunitarios definidos por los tratados. La agricultura absorbe más del 42% de los recursos, seguida por las acciones estructurales (40%) y -a gran distancia- por las acciones exteriores (6,5%). La gran mayoría del gasto está constituido por transferencias -ya sean corrientes o de capital- destinadas a subvencionar los programas y proyectos comunitarios. Así pues, la subvención es el mecanismo básico de gasto.
La gestión del presupuesto está muy descentralizada. La práctica totalidad de los ingresos es recaudada por las administraciones nacionales y más del 80% de los gastos es ejecutado y controlado por los Estados Miembros. Numerosos organismos públicos nacionales, autonómicos y locales, semipúblicos, no gubernamentales e incluso privados, intervienen en alguna de las fases de ejecución.
Una parte muy importante del control interno es efectuada de hecho por organismos de los Estados Miembros. Esta delegación de la función de control es consecuencia de la descentralización de la gestión y responde también a la cada vez mayor exigencia de rigor en el gasto. Cada vez son mayores las responsabilidades atribuidas a los departamentos de control nacionales, autonómicos o locales, especialmente en agricultura y fondos estructurales. La delegación se efectúa en un estricto marco legal que impone los criterios de control, el número de inspecciones a realizar, y los procedimientos de informe y seguimiento de resultados. Precisamente, uno de los objetivos de auditoría del TCE es verificar que la Comisión supervisa el cumplimiento de estas condiciones.
Mejorar la gestión y el control
La mayoría de los problemas observados por el TCE en la gestión y control de las subvenciones suelen consistir en:
- subvenciones otorgadas a beneficiarios que no cumplían los criterios de eligibilidad;
- cálculo incorrecto del importe de la subvención;
- carencia de documentación justificativa;
- incumplimiento de los plazos para la solicitud, pago o justificación de la subvención.
Para mejorar esta situación el Tribunal propone elaborar normas de concesión de subvenciones más adecuadas; con criterios de eligibilidad definidos en términos más precisos y sencillos. Las normas deben también incluir disposiciones sancionadoras en caso de irregularidades. Los mecanismos de recuperación de subvenciones Comunitarias indebidamente percibidas deben también reforzarse; actualmente la tasa de recuperación es ínfima.
Pero sobre todo, el Tribunal insiste en la necesidad de reforzar los mecanismos de control en los Estados Miembros; los controles se deben hacer más selectivos, aplicando técnicas de análisis de riesgos y deben realizarse más a menudo sobre el terreno. El Tribunal sugiere que en determinados casos (importe elevado de la subvención, subvenciones de explotación, ayudas a proyectos, etc.) el beneficiario de la subvención esté obligado a presentar un informe de auditoría, que podrá ser efectuado por un auditor público (un Órgano de Control Externo autonómico como la Cámara de Cuentas de Andalucía o incluso la intervención local) o privado.
El presupuesto comunitario ha alcanzado ya un volumen, que cualquier incremento sustancial deberá ser acompañado de medidas de mejora de su gestión y control. Así, los entes locales, que son destinatarios de un volumen creciente de fondos estructurales, deberán realizar un esfuerzo en ese sentido. No sólo deben mejorar la ejecución, deben también implicar sus unidades de control –la intervención- en el control y la justificación de las subvenciones.