EL CONSORCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN DE ANDALUCÍA
Eva Nieto Garrido. Prof. Titular de Derecho Administrativode la Universidad Castilla-La Mancha.
El Consorcio administrativo contemporáneo puede definirse como Corporación instrumental de Derecho público que se distingue de otros instrumentos de cooperación administrativa por la presencia de tres elementos esenciales, a saber: composición heterogénea, finalidad singular y la necesaria existencia de una organización.
El Consorcio administrativo está regulado en los arts. 37 a 40 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, el art. 87 de la LBRL, que admite la consorciación de entidades privadas sin ánimo de lucro con fines concurrentes con los de las Administraciones públicas y 110 del TRRL. Además, esta figura ha sido regulada con carácter general, es decir, fuera del ámbito local en el que tradicionalmente se constituye, por el art.7 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que con la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha pasado a ser el apartado 5º del art.6. El citado precepto posibilita la constitución de Consorcios administrativos para la gestión de convenios de colaboración celebrados entre el Gobierno de la Nación y los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, es decir, sin la participación de ninguna entidad local.
A esta regulación de carácter estatal hay que añadir la aprobada por las respectivas Comunidades Autónomas. Las CCAA están habilitadas por la Constitución (art.148.1.2º) para asumir entre sus competencias la regulación de otras entidades locales, respetando siempre la regulación básica contenida en la LBRL y algunas disposiciones del TRRL, según su Disposición Final 7ª. La propia LBRL remite en sus Disposiciones Adicionales, (sobre todo en la primera), a la legislación de desarrollo de las CCAA.
La Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía regula de modo singular, como dice la propia Exposición de Motivos, la figura de la Mancomunidad de municipios y del Consorcio, "como opciones ciertamente válidas para que, en el ámbito local se hagan efectivas en adecuadas condiciones a la prestación de determinados servicios públicos en los que su coste, su territorialidad, la aplicación de modernas tecnologías, etc., aconsejan fórmulas asociativas específicas con participación, incluso, de otras Administraciones".
En realidad, el título III de la Ley andaluza regula en su capítulo I las Mancomunidades de forma muy detallada, incluyendo un listado de potestades que pueden ser ejercidas por la Mancomunidad si así lo disponen sus Estatutos. Sin embargo, el capítulo II de dicho título regula mínimamente el Consorcio administrativo (arts.33 a 36), en contra de lo que parece indicar la citada Exposición de Motivos.
Uno de los aspectos novedosos y más destacables de la regulación del Consorcio administrativo por la Ley de Demarcación municipal de Andalucía es la disposición contenida en el apartado 2º del art.33. El art.33.1º establece que los Consorcios se constituyen "para la realización de actividades conjuntas, la coordinación de actividades y la consecución de fines de interés común", pero además, el apartado 2º de este artículo señala que "la prestación de servicios de carácter supramunicipal se efectuará preferentemente a través de Consorcios entre Municipios y Diputaciones Provinciales en los términos previstos en el Capítulo III de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio". Estos servicios de carácter supramunicipal son, según la citada Ley 11/1987, "aquéllos que siendo competencia de los municipios, se desarrollen por imperativo legal en un ámbito superior al municipal o encuentre su organización más idónea en dicho ámbito y, en especial, los de recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, ciclo hidráulico, mataderos, extinción de incendios y transportes de viajeros" (art.15). Estas disposiciones del legislador andaluz respaldando la constitución de Consorcios con finalidades ambientales, como la recogida y el tratamiento de residuos sólidos, han dado sus frutos, ya que Andalucía es la Comunidad Autónoma donde mayor número de Consorcios tienen por objeto actividades relacionadas con el medio ambiente. Concretamente, en 1995 estaban reconocidos por el Ministerio de Administraciones Públicas 16 Consorcios andaluces dedicados a la gestión de residuos.
Las medidas de colaboración de la Comunidad Autónoma para la constitución de esta entidad previstas en el art.34, junto con la calificación de instrumento "preferente" para la prestación de servicios de carácter supramunicipal que le otorga el art.33.2 de la Ley de Demarcación, han potenciado la constitución de Consorcios en la Comunidad Autónoma andaluza.
Ahora bien, retomando el análisis del articulado de la Ley de Demarcación he de señalar que la intención del legislador andaluz de potenciar la utilización de la entidad consorcial, tal como se infiere de los preceptos comentados y de la propia Exposición de Motivos de la Ley, contrasta con la escasa regulación del régimen jurídico de la misma. De hecho, los arts.35 y 36 de la citada Ley se limitan a señalar la personalidad jurídica del Consorcio, su sometimiento a Derecho administrativo y los aspectos básicos sobre los que tendrán que pronunciarse los Estatutos de la entidad.
Frente a la detallada regulación del procedimiento de constitución de Mancomunidades municipales que contienen los arts.26, 27, 30 y 31, el apartado 2º del art.36 de la Ley de Demarcación se limita a señalar que "los Estatutos deberán ser aprobados por todas las Entidades consorciadas de acuerdo con su legislación específica y remitidos a la Comunidad Autónoma para su inscripción, registro y publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía". Ante la indeterminación del precepto comentado considero aplicable, por analogía, el procedimiento de constitución de Mancomunidades municipales previsto en los artículos citados anteriormente, al igual que se aplica analógicamente la disposición contenida en el art.29, cuyo apartado 2º trata de evitar que el incumplimiento de alguno de los miembros de las aportaciones que está obligado a realizar a la entidad consorcial suponga un obstáculo o incluso la paralización de la actividad de la misma.
Ahora bien, al contrario que sucede con la Mancomunidad municipal que precisa la publicación de sus Estatutos en el BOJA para el nacimiento de la misma y, por ende, el reconocimiento de su personalidad jurídica (ex art. 31.1 de la Ley de Demarcación), considero que, a falta de una previsión expresa en este sentido, el Consorcio adquiere personalidad jurídica desde el momento mismo en que queda válidamente constituido (ex art.35 Cc), es decir, desde el momento en que las entidades miembros han ratificado el acuerdo de constitución de la entidad. En mi opinión la publicación en el BOJA de los Estatutos consorciales no tiene efectos constitutivos, puesto que si así lo hubiese querido el legislador andaluz hubiese introducido un precepto como el citado art.31.1 respecto de las Mancomunidades municipales. A falta de previsión normativa expresa en cuanto al momento de adquisición de la personalidad jurídica, considero aplicable al Consorcio la norma general que contiene el art.35 Cc: adquisición de la personalidad jurídica por el sistema de libre constitución, es decir, una vez que el Consorcio ha quedado válidamente constituido con arreglo a Derecho se entiende atribuida la personalidad jurídica y, por ende, la capacidad jurídica.
Finalmente, las disposiciones comunes al Título III recogidas en el capítulo IV de la Ley de Demarcación hacen referencia, por un lado, a la situación de servicio activo respecto su Administración de procedencia del personal funcionario adscrito al Consorcio en calidad de comisión de servicios (ex art.41) y, por otro lado, a la adscripción de bienes y medios patrimoniales realizada por las Administraciones partícipes a estas entidades (art.42). Concretamente, el art.42 de la Ley de Demarcación municipal señala que esa adscripción tendrá lugar mediante la cesión del uso de los bienes, una disposición que por oponerse a lo dispuesto en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, debe entenderse derogada (Disposición derogatoria única). En efecto, el citado art.42 impedía el cambio de titularidad de los bienes que las entidades miembros aportaban al Consorcio. Sin embargo, la Ley 7/1999, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía faculta a las entidades locales para aportar bienes patrimoniales y adscribir bienes de dominio público al Consorcio en el que van a participar, correspondiendo a éste en todo caso las facultades de gestión del mismo y las correlativas obligaciones de conservación y mantenimiento, (arts.23.1 y 2, y 52).
En cuanto al órgano competente para el ejercicio de las prerrogativas administrativas en defensa de sus bienes, en defecto de previsión estatutaria es posible aplicar analógicamente la regla general de la entidad (ex art.61.2 de la Ley 7/99 de Bienes de las Entidades locales de Andalucía).