LA RENDICIÓN DE CUENTAS POR LAS CORPORACIONES LOCALES
(Algunas reflexiones sobre la situación en Andalucía)

Rafael Navas Vázquez. Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía

Según el último informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía (CCA, en adelante), referente al denominado sector público local andaluz en 1997, rindieron sus cuentas a dicha institución el 63 por 100 de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma, cuyo conjunto representaba el 83 por 100 de la población de Andalucía. Porcentajes semejantes, aunque con variaciones de cierta importancia en algún caso, podían apreciarse en lo que respecta a la rendición de sus cuentas por las demás entidades de carácter local, como son los organismos autónomos dependientes de los citados ayuntamientos, las sociedades mercantiles, los consorcios y mancomunidades, etc.

            La propia CCA interpreta, en general, que dichos datos son aceptables en la medida en que el grupo de ayuntamientos y entida-des que cumplen su deber de rendición de cuentas implica a un alto porcentaje de la población de Andalucía y ello permite deducir, aunque no muy exactamente, porqué no siempre es así, que son sólo los pequeños ayuntamientos menos dotados de recursos los que quedan fuera del control de la Cámara. Por otro lado, visto el asunto en comparación con lo que ocurre en otras comunidades   autónomas que hacen un informe sobre su correspondiente sector público local, la situación de Andalucía no es distinta que la de la media aproximada de las demás autonomías, entre las que hay unas que están en situación claramente mejor y otras mucho peor que nosotros1. Sin embargo, estas apreciaciones no deben ocultarnos los aspectos menos aceptables de la cuestión, porque, de todos modos, hay que preocuparse por el hecho de que, en Andalucía, un 37 por 100 de los ayuntamientos no cumplan en un ejercicio sus deberes con la CCA, sobre todo si los datos se completan con las referencias a los que nunca han rendido sus cuentas (un 8 por 100, aproximadamente) y a los incumplimientos parciales, por razones muy variadas, de los que sí se consideran cumplidores.

            No es preciso recordar que la rendición de las cuentas es un deber implícito en la sujeción general al régimen de contabilidad pública (artículos 182 y 204 de la LRHL), del que derivan unas exigencias que, en las actuales circunstancias, podrían considerarse los mínimos imprescindibles no para considerarse satisfechos sino, como mucho, considerarse en la posición de salida para afrontar los nuevos requerimientos y metas que se plantean en este terreno desde un punto de vista teórico para nosotros, pero con avances e instrumentos que son ya realidad en otro países no muy lejanos. Porque, en el fondo, no se trata exclusivamente de un problema de incumplimiento de la legalidad, lo que, por otra parte, no tiene ni siquiera una sanción suficientemente efectiva y terminante en nuestra legislación, sino de señalar una tendencia hacia el pleno reconocimiento del control como una necesidad cívica y una exigencia democrática. Es en este plano en donde reside el quid de la cuestión pues, aunque, como ya se ha dicho, la situación de Andalucía no es más preocupante que la de otras comunidades, tampoco aquí se detecta una línea marcada hacia la mejora y profundización de los procedimientos de control.

            En este sentido, una primera apreciación, que puede parecer ociosa pero que resulta obligada a la vista de los derroteros que han seguido algunos casos en nuestra comunidad autónoma, es la de que el órgano de control externo en Andalucía es la Cámara de Cuentas. A esta institución corresponde legalmente la fiscalización externa y a posteriori de las entidades integrantes del Sector Público de Andalucía, en el que están comprendidas, lógicamente, las Corporaciones Locales y, consiguientemente, por esta institución pasa también la corriente de las responsabilidades respecto a la ampliación, mejora y profundización de ese tipo de control en nuestra región. Respecto a la asunción de ese compromiso, la Cámara ha tomado diversas iniciativas en los últimos ejercicios en las que es preciso insistir incluso mediante su más amplia divulgación. A este ámbito pertenecen los Convenios con la FAM y alguna Universidad andaluza respecto al establecimiento de un sistema de indicadores de gestión, el convenio con las Diputaciones sobre la mayor informatización posible de los procedimientos de rendición de cuentas, especialmente dirigido al caso de las Corporaciones de menor capacidad, la segregación del informe de los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes y de las Diputaciones Provinciales del informe general sobre el Sector Público Local de Andalucía, la proliferación de informes verticales sobre entidades concretas, la planificación de informes horizontales sobre determinados tipos de prestaciones y servicios públicos, etc. Incluso es posible aventurar la opinión de que esto no es más que el comienzo, pues una CCA que ya empieza a ser un organismo "experimentado", cuyo capital humano va ampliándose y consolidándose, y que también comienza a cobrar experiencia en el manejo de los instrumentos informáticos más avanzados no puede hacer otra cosa que, dicho con lenguaje militar, explotar el éxito que estos avances suponen.

            No obstante, también es preciso caracterizar el control con la mayor precisión posible, pues hay ejemplos significativos de que los perfiles de esta función pública se difuminan excesivamente, lo cual favorece el confusionismo y la trivialización sobre este tipo de proce-dimientos públicos. Quizá el mejor de estos ejemplos sea la forma en que se ha ejercido, en un número de casos suficiente para ser consi-derados como síntoma, la iniciativa fiscalizadora que le corresponde a la Corporaciones Locales respecto a sí mismas y que se ejerce a través de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Andalucía. En estas iniciativas se percibe con toda nitidez la asunción del control no como un mecanismo institucional, interiorizado por los gestores y connatural con el ejercicio de cualesquiera funciones públicas, sino como un instrumento de separación respecto a otros y un arma de reprobación de las gestiones desarrolladas en otras etapas. Incluso, a veces, la Corporación intenta sustraerse a su intervención en los procedimientos de fiscalización en los que le correspondería participar argumentando el cambio de representación y dirección política que, en su caso, se haya experimentado y la necesidad, por tanto, de dirigir las actuaciones de fiscalización exclusivamente respecto a quienes fueron entonces sus protagonistas.

            No hace falta insistir en la conveniencia de modificar estas convicciones y favorecer una concepción más actualizada del significado del control de la gestión pública, en general, y del control externo, en concreto. Quizá las claves de esta actualización puedan encontrarse en las expresiones que se han utilizado anteriormente para caracterizar el control externo como una necesidad cívica y una exigencia democrática. Seguramente podría añadirse una amplia serie de calificativos para acentuar los perfiles a los que antes nos referíamos; entre todos ellos elegiría, en estos momentos, el de institucional.

            El control externo es una necesidad cívica. Es un requerimiento de la vida civil como opuesta a la vida "mostrenca". Muchas civilizaciones por ancestrales y primitivas que se consideren han contado con instrumentos de control, quizá igualmente ancestrales y primitivos, pero muy significativos como expresión del grado real de desarrollo de su civilidad.

            Es, asimismo, una exigencia democrática, no sólo porque, compartiendo la calificación anterior, el desarrollo democrático de una sociedad determinada puede medirse con absoluta precisión a través de la calidad de los instrumentos de control que tenga establecidos, sino porque la democracia es un proceso en desarrollo permanente en el que se desenvuelven ciudadanos conscientes, y por tanto, crecientemente mejor informados, libres y responsables.

            Es, finalmente, institucional. El control no es de suyo un arma o instrumento contra nadie, sino, ante todo, un incentivo para el perfeccionamiento. La primera perspectiva del control es su capacidad para servir en la apreciación de las deficiencias y su eliminación o corrección más fácil e inmediata. Es evidente que ello no quita otras utilidades, pero no son las primeras.

            La CCA está, si no avanzando, por lo menos, intentado orientarse hacia este camino que, por otra parte, es cada día más un camino obligado.