LA PLANIFICACIÓN FINANCIERA EN EL ÁMBITO DE LAS ENTIDADES LOCALES
José M. Farfán Pérez. Tesorero General de la Diputación de Sevilla.
La gestión financiera en el ámbito local surge como consecuencia de la existencia de flujos operativos, tanto de carácter presupuestario como extrapresupuestario, y de la existencia de flujos financieros, consecuencia de las necesidades de inversión y financiación de las Entidades Locales. De ahí que se hable de forma diferenciada de ciclo presupuestario o financiero de las Entidades Locales. De forma sintética, se habla de Gestión Financiera, como la conjunción de la gestión de tesorería y la gestión del endeudamiento.
La Gestión Financiera Local precisa la sincronización de dos factores necesarios para que el ciclo presupuestario no interfiera en el ciclo financiero produciendo ineficiencias. Estos factores son: la elaboración rigurosa de los presupuestos y el control de su ejecución. En definitiva, existe una interrelación entre la gestión económica y presupuestaria y la gestión financiera en una Entidad Local. La diferencia entre el concepto económico y financiero en la Gestión Pública, permite a la planificación financiera, disponer de los elementos necesarios para realizar un análisis, que explique la posible asincronía entre ambos conceptos.
La Gestión Financiera de una Entidad Local, debe cumplir dos objetivos esenciales:
1º.-Liquidez: capacidad de una Entidad Local de hacer frente a sus obligaciones de pago, sin sufrir pérdidas.
2º- La optimización de los recursos financieros: la captación externa de recursos financieros, a un menor coste, y la inversión de éstos, a una mayor rentabilidad. No obstante, este objetivo va a estar condicionado por la clasificación crediticia de riesgo que detente la Entidad Local, y por los riesgos financieros, fundamentalmente de tipo de cambio y de tipo de interés que quiera asumir la Entidad Local.
2. LA PLANIFICACIÓN FINANCIERA: CONCEPTO GENERAL
Para el cumplimiento de estos dos objetivos básicos de la gestión financiera, además de la especialización de personal en las Administraciones Públicas en estas materias (que permita un mejor conocimiento e información de los mercados y productos financieros), y la sincronía entre el ciclo presupuestario y financiero; es necesario la utilización de algún modelo de PLANIFICACIÓN FINANCIERA, ya que constituye un instrumento esencial para el logro de estos objetivos.
La planificación financiera implica la anticipación en el tiempo, a posiciones futuras del comportamiento de los recursos financieros. En esta anticipación del futuro, no es necesario que a posteriori las previsiones establecidas sean correctas, sino que posibilite la toma de decisiones anticipadas, mediante el conocimiento actual de nuestras posiciones a corto, medio y largo plazo.
Esta necesidad de implementar un modelo de planificación financiera, también ha sido voluntad del legislador, cuando al diseñar la Tesorería de las Entidades Locales le encomienda a ésta: "Servir al principio de unidad de caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias, (...), distribuyendo en el tiempo las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfacción de las obligaciones".
La implantación de un modelo de planificación financiera debe, al menos, cumplir una serie de requisitos básicos:
1º- EL modelo debe estar adecuado a los objetivos y estructura de la organización.
2º- En la actualidad, dado el amplio volumen de operaciones financieras que manejan las Entidades Locales, todos los modelos deben partir de un correcto sistema de comunicaciones bancarias, que permita al Tesorero a primera hora de la mañana, exportar la información bancaria y todos los movimientos realizados durante el día anterior, a fin de integrarlos en el modelo. Actualmente, las comunicaciones informáticas, permiten a la gestión financiera, obtener información en tiempo real que disponen las Entidades Financieras.
3º- El modelo debe estar informatizado, por necesidad técnica, porque la información del modelo a corto y medio plazo, debe obtenerse en fecha valor, que es la fecha en la que se produce el devengo de intereses deudores y acreedores por las operaciones financieras realizadas por la Entidad Local, frente a la fecha de operación contable, que preocupa menos y no es el objetivo de la Tesorería. La fecha contable o de operación, es aquella en que contabiliza la operación la entidad financiera. La fecha valor aplicable a cada caso, está en función del tipo de operación que realicemos y tiene unos límites reglamentados por el banco de España en su Circular 8/90.
4º- El modelo se desarrollará aplicando el principio de unidad de caja. Entendiendo que en la expresión "unidad de caja", se viene a designar a la totalidad del numerario disponible a favor de una entidad local.
3. TIPOLOGÍAS DE PLANES
La planificación de la GESTIÓN FINANCIERA de las Entidades Locales, de gran nivel de actividad económica, precisa de la realización de tres planes encadenados: PLAN FINANCIERO A LARGO PLAZO, PRESUPUESTO FINANCIERO Y PRESUPUESTO DE TESORERÍA. Estas tipologías de planes tienen distintos objetivos y horizontes temporales.
A) EL PLAN FINANCIERO A LARGO PLAZO podría tener un horizonte de cuatro años coincidiendo con la duración del mandato de cada Corporación, aunque se aconseja un periodo de ocho años, revisado anualmente. Se construiría, en gran medida, a partir del plan de inversiones, de la capacidad de autofinanciación y de la posibilidad legal y real de acudir al crédito a largo plazo o a alternativas de financiación de inversiones, en el caso de que no exista formación de ahorro.
Las previsiones que contiene son anuales y, por tanto, revisables todos los años. Es conveniente realizarlo tanto en términos de caja, como de devengo contable. Su estructura será de masas financieras, que tengan un comportamiento homogéneo, de ahí, que pueda tener similitud su estructura con la clasificación económica del presupuesto. Teniendo en cuenta la lejanía del horizonte temporal, la precisión de sus datos va a depender de los distintos escenarios de simulación que se realicen.
El análisis de resultados se va a centrar en CUATRO variables:
a) Ahorro Bruto: Nos indica la capacidad de autofinanciación de nuestras inversiones, y como contribuye la Entidad Local, a la formación de Ahorro del Sector Público.
b) Ahorro Neto: Nos indica la capacidad de endeudamiento de la Entidad Local, que incluso se puede calcular, capitalizando este valor al tipo de interés medio del mercado para el periodo considerado, obteniéndose, en términos financieros, el límite teórico de deuda a emitir en el periodo. Si esta magnitud arroja un valor negativo, en algún periodo de la simulación futura, se analizarán los flujos de carga financiera, la vida media de la cartera, y se estudiará una posible refinanciación de la Deuda, con antelación al periodo donde se produzca el ahorro negativo, al objeto de que esta variable vuelva a tener valor positivo.
c) Excedente de Funciona-miento: Se obtiene sumando al Ahorro neto, los intereses del periodo. Indica nuestra posibilidad de hacer frente a los compromisos de las operaciones de crédito, en el periodo considerado.
d) Capacidad y Necesidad de Financiación: Se obtiene al estructurar el documento final, de acuerdo con la Cuenta de Renta, Capital y Financiera, que se recoge en el SEC-95 (Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad) elaborado por Eurostat, que entiende por déficit (superávit) público, la Necesidad (Capacidad) de financiación. La Emisión Neta de Deuda (variación neta de pasivos financieros), va a depender de la Capacidad/Necesidad de financiación que obtengamos en el periodo considerado. De forma que, una Capacidad de Financiación, puede suponer un decremento de Endeudamiento de la Entidad Local, y una Necesidad de Financiación, nos determinará el volumen de Deuda a Emitir.
La conclusión más importante que tenemos de este instrumento de planificación, es que nos anunciará mediante el análisis de sus ratios más significativos, y especialmente del análisis del ahorro neto (ahorro bruto menos carga financiera efectiva), las problemáticas que puedan devenir en el futuro si no corregimos la acción, y sus implicaciones en el objetivo financiero de liquidez.
En la elaboración del plan financiero a largo plazo, va a influir significativamente, que existan unos objetivos previos formulados por la Entidad Local, o que carezcan de estos. En el primer caso el documento se enmarcaría en una base estratégica de actuación. En el segundo caso, como no se han definido unos objetivos previos, el plan financiero se elabora teniendo en cuenta lo que se realizó en el pasado, obteniéndose un modelo de simulación retrospectivo.
B) EL PRESUPUESTO FINANCIERO es de duración anual y juega un papel diferente al Plan Financiero. Debe facilitar el estudio de la distribución de cobros y pagos en el curso de un año y prever los volúmenes máximos de operaciones de tesorería que habrán de formalizarse en el periodo para asegurar la liquidez o rentabilizar los excedentes temporales. El presupuesto financiero conlleva, generalmente, previsiones de ritmo mensual. Este presupuesto se elabora en términos de caja. Permite conocer el flujo neto, o " cash-flow" de tesorería cuando a tan polémico concepto se le da la acepción de "diferencia entre la corriente de cobros y de pagos del periodo que vengamos considerando".
El presupuesto financiero incluye, por tanto, las necesidades de financiación globales para el ejercicio, tanto la financiación a largo plazo como la financiación a corto plazo. El volumen máximo de necesidad de financiación a corto plazo, que se obtenga en algunos de los meses de periodificación del presupuesto, se trasladará a las Bases de Ejecución del Presupuesto a efectos de cuantificar el importe máximo de operaciones a corto plazo a concertar durante el ejercicio.
El Presupuesto Financiero se elabora a dos niveles:
1º EL Presupuesto Financiero Inicial: en el cual se introducen las previsiones iniciales. Se parte del presupuesto económico, y del saldo en Tesorería disponible a 31 de Diciembre del ejercicio anterior en fecha valor, y se le añaden posteriormente, los pendientes de cobros y pagos, obtenidos en la liquidación presupuestaria. Estas variables seguirán un comportamiento previsible, en cuanto a flujos de cobros y pagos. Una vez elaborado, no se vuelve a modificar.
2º El Presupuesto Finan-ciero Revisado /Realizado: en el cual se actualizarán las previsiones y registrará el realizado ( movimientos reales obtenidos del Presupuesto de Tesorería). Las distintas modificaciones presupuestarias que se produzcan, se irán incorporando al presupuesto financiero inicial y obtendremos el presupuesto financiero revisado, que va a ser la base siempre de nuestro análisis. De este presupuesto revisado, comparando con el presupuesto real o realizado, se extraen las desviaciones del periodo, que analizaremos, normalmente de forma mensual.
En las previsiones de este presupuesto financiero, y en el cálculo de sus desviaciones, se observa un alto grado de certeza en las reglas de comportamiento de las operaciones corrientes (Cuenta de Renta), pero en la ejecución del presupuesto de Operaciones de Capital (Cuenta de Capital) el porcentaje de desviaciones es mayor, de ahí que este presupuesto también se convierta en elemento de control de este tipo de flujos, y de hecho, sin abandonar el principio de unidad de caja, tratamos de correlacionar flujos de cobros y pagos por operaciones de capital.
Todos los resultados que se obtienen de este presupuesto: tanto del inicial, como del revisado (inicial+modificaciones), como del realizado, son en términos de caja y en fecha valor. La información se presenta con los mismos indicadores, que los obtenidos en el plan financiero, que sigue el esquema de cuenta de Renta-Capital-Financiera, de la Contabilidad Nacional (SEC-95).
C) EL PRESUPUESTO DE TESORERÍA :es uno de los instrumentos fundamentales de información y ayuda para las decisiones del tesorero. Conceptualmente también se le conoce por Plan de Tesorería.
El Presupuesto indica los flujos de tesorería diarios sobre un horizonte móvil, al ser puestos esos datos al día para mejorar su precisión. El horizonte del plan puede variar entre quince días y dos meses o con un máximo de tres. A la vista del mismo, el tesorero puede distribuir las operaciones diarias señalando los movimientos de cada banco, para mantener la situación de equilibrio oportuna.
El Presupuesto de Tesorería tiene tres objetivos esenciales:
1º. Establecer previsiones de los excesos y déficit de dinero, para un período, en el que se reflejan las previsiones de entradas y salidas de fondos en el momento actual y futuro.
2º. Fijar la cuantía de dinero que habrá de mantenerse en Tesorería como disponible. Para ello habrá de analizarse el comportamiento de las fuentes de ingresos de la entidad, el coste del mantenimiento de la liquidez, y las posibles pérdidas causadas por la falta de ésta.
3º. Comparar los movimientos reales, suministrados por las Entidades Financieras, con las previsiones confirmadas existentes en Tesorería. Es lo que denominamos control de gestión de la Tesorería.
El establecimiento del Presupuesto de Tesorería también sirve al objetivo, tanto de la aceleración del proceso de ingresos y de pagos, como del control material y contable de los mismos.
4. FASES DEL PROCESO DE ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE TESORERÍA.
Al estar informatizado, el Presupuesto de Tesorería, suministra información tanto en pesetas, como en EUROS, de los Saldos reales diarios, de los saldos diarios en fecha valor, y del saldo de gestión o posición de la Tesorería.
1ª FASE: CÁLCULO DE LA POSICIÓN DE TESORERÍA.
Todo el sistema de Planificación de Tesorería se basa en calcular, diariamente, la posición de Tesorería, que puede definirse como el conjunto de los saldos que se prevé tener en cada cuenta bancaria, en fecha valor, para el día de hoy y para diversos días sucesivos, al objeto de analizar la posibilidad o no de hacer frente a los pagos comprometidos.
El conocimiento de la posición de tesorería posibilita:
a) Tomar decisiones de financiación o de inmovilización de fondos con un horizonte de tiempo mayor y por volúmenes más ajustados.
b) Que se minimicen situaciones ineficientes de tesorería (descubiertos coexistiendo con saldos positivos o disponibles en cuenta de crédito, en fecha valor en unos u otros Bancos, etc.).
Tras este cálculo se procede, según su magnitud: a la optimización de saldos (rentabilización de excedentes, toma de financiación a corto plazo, o realizamos traspasos entre cuentas). El objetivo de Tesorería "cero" implica la búsqueda de sincronización de las corrientes de cobros y pagos en fecha valor, de forma que diariamente se ajuste la liquidez, evitando situaciones excedentarias mediante su oportuna inversión o evitando situaciones deficitarias mediante la toma a día, inclusive de financiación a corto plazo, que en la actualidad es posible mediante el Sistema O.M.F de Banco de España. El sistema O.M.F (Orden de Movimientos de Fondos) Banco de España, permite en el día, y con la misma fecha valor día, realizar traspasos entre cuentas corrientes, cuentas de crédito o cuentas de excedentes de la Entidad Local, vía fax o telemáticamente, produciendo un cargo y abono, aunque sean distintas Entidades Financieras.
La Posición de Tesorería o Saldo de Gestión de la Tesorería, parte de los movimientos reales del día anterior, se le detraen los pagos en circulación (fundamentalmente cheques), que tienen varios días de "floating", y se le añaden las previsiones de Tesorería Confirmadas. Estas previsiones confirmadas, que en ingresos supone: que tengamos constancia, que sean realizadas por la propia Tesorería, o bien se tenga conocimiento por terminal informático (vía modem) en tiempo real; y en gastos, cargos que se tenga previsto realizar en cuenta (fundamentalmente de carga financiera) y pagos ordenados previstos que sean cargados ese día por la Entidad Financiera, ya que ha sido enviado previamente el soporte informático de pago (Cuaderno 34 del Consejo Superior Bancario -CSB-,).
La Posición de Tesorería es el único instrumento, que permite, ejecutar el diseño previo de la Política Financiera de la Entidad Local, en cuanto a saldos medios a mantener en cada Entidad Financiera, permite calcular el Balance Banco-Entidad Local: flujos de beneficios y costes entre ambas Entidades, y por último considerar a la Tesorería como centro de Beneficio, al permitir una rentabilidad añadida a los saldos en cuentas corrientes, o excedentes, calculando los beneficios previos de tal actuación.
2ª FASE: LA POSICIÓN DE TESORERIA Y EL PRESUPUESTO DE TESORERÍA.
La ejecución del Presupuesto de Tesorería, del que se extrae diariamente la Posición de Tesorería, tiene varias actividades:
1ª.Comunicaciones Bancarias.
Diariamente, y a primera hora de la mañana, se extraen los movimientos bancarios o reales realizados por las Entidades Financieras. Esta información es suministrada por un formato normalizado, como es el cuaderno 43 C.S.B. , y posteriormente, se integran en el módulo de Tesorería. De esta forma se realiza un control de todos los movimientos bancarios y una conciliación diaria de la tesorería (control de gestión).
No podemos confundir la conciliación diaria de la tesorería, que hemos comentado que es un instrumento de control de gestión, con la CONCILIACIÓN CONTABLE, que se realiza mensualmente y que tiene por objeto explicar a final de mes, las diferencias existentes entre los saldos contables y bancarios.
2ª Las Previsiones de Tesorería.
Las Previsiones de Tesorería, a efectos del Presupuesto de Tesorería, siempre estarán confirmadas o lo que es lo mismo, en condiciones de certeza, y se extraen de distintas fuentes de información:
1ª Previsiones confirmadas de Ingresos.
2ª Previsiones de Carga Financiera.
3ª El último sistema de información, es la extracción en ficheros diarios, de las obligaciones reconocidas (Documentos "O") , y de Pagos Ordenados (Documentos "P").
3ª Información resultante.
Terminado el proceso, obtenemos la siguiente información:
a) Respecto a los movimientos reales: la fecha operación y la fecha valor de cada movimiento bancario, así como los saldos reales bancarios, en operación y valor.
b) La Posición de Tesorería diaria y su análisis para un periodo de 30 días.
c) El Presupuesto de Tesorería mensual y trimestral.
3ª FASE: ENCADENAMIENTO DEL PRESUPUESTO FINANCIERO Y EL PRESUPUESTO DE TESORERÍA.
Las modificaciones obtenidas, en el Presupuesto de Tesorería, sirven de base a la revisión del Presupuesto Financiero.
Los valores reales, operación por operación, obtenidos en el Presupuesto de Tesorería, mensualmente, agregados por códigos presupuestarios, se exportan al Presupuesto Financiero anual, que permitirá analizar las desviaciones mensuales que se han producido en este, y qué incidencia futura pueden tener estas desviaciones.