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ANDALUCÍA
Y LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS DE LA UNIÓN EUROPEA PARA EL PERIODO 2000-2006 Del curso "FINAN’2000", celebrado en Málaga, los días 10, 11 y 12 de abril de 2000 |
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Hablar hoy día de Andalucía y de los programas e iniciativas de la Unión Europea de interés para nuestra región es hacerlo teniendo en cuenta, forzosamente, el nuevo marco general con el que se ha dotado la Unión Europea para el desarrollo y la aplicación de todas sus políticas para los próximos siete años, es decir, el periodo que abarca desde el 1 de enero del presente año hasta el 31 de diciembre de 2006. Me estoy refiriendo, como muchos de ustedes habrán comprendido, a las Nuevas perspectivas financieras acordadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea en la Cumbre de Berlín de los días 24 y 25 de marzo del pasado año. Hace ahora justamente un año. Como ya saben ustedes, la Unión Europea, con el fin de garantizarse una cierta paz presupuestaria para periodos de tiempo razonablemente importantes, viene utilizando la técnica de los Acuerdos plurianuales. El primero de estos acuerdos se produjo para el periodo 88-92, que coincidió con el periodo de la consecución del Mercado Interior y de la ampliación de los Fondos Estructurales, el segundo periodo abarcó el periodo 93-99 que tuvo como eje primordial la creación de la moneda única. En el periodo actual, que como ya he mencionado, comprende los años 2000 a 2006, la Unión Europea pretende dar una respuesta global a todos los retos y dificultades a los que se enfrenta la Unión en los próximos años: reforma institucional, políticas internas, cohesión económica y social, política agrícola común, ampliación, etc. Para comprender en su justa medida las implicaciones que para nuestra Comunidad Autónoma tiene lo dicho hasta ahora, creo interesante comenzar por analizar el documento de referencia, elaborado por la Comisión Europea, siempre que se habla del futuro de la Unión Europea, es decir, la denominada Agenda 2000. Seguiré con la respuesta final que los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE dieron a ese documento (que no deja de ser una propuesta de la Comisión Europea), abordaremos posteriormente algunos consejos prácticos para acceder a determinados programas comunitarios y cómo puede ayudar en este sentido la oficina de la Junta de Andalucía en Bruselas y finalizaré con algunas conclusiones que creo pueden resultarles de interés. I) Agenda 2000 La Agenda 2000, aprobada por la Comisión Europea en julio de 1997 es, en pocas palabras la respuesta de la Comisión Europea al encargo realizado por el Consejo Europeo de Madrid de 1995 en relación a una serie de cuestiones. A saber:
Es decir, a diferencia de lo ocurrido en las anteriores ampliaciones que, en general, han coincidido con grandes reformas de los Tratados y que se tradujeron en grandes paquetes financieros (Paquete Delors I 98-92 y Paquete Delors II 93-99), la Agenda 2000 abarca muchos más aspectos en los que el ámbito de la ampliación ocupa un lugar preponderante. El documento en cuestión comprende una Primera parte en la que se aborda el futuro de la Política de la Unión (políticas internas, cohesión económica y social, Política Agrícola Común, etc.). La Segunda parte está dedicada enteramente a los aspectos relativos a la ampliación y sus implicaciones en el funcionamiento de la Unión y, finalmente, la Tercera parte aborda el Nuevo marco financiero para el periodo 2000-2006. Veamos rápidamente lo que nos dice la Agenda 2000 respecto a este último punto, es decir, las cuestiones financieras. En primer lugar déjenme que sea un poco sarcástico al afirmar que a la vista de la propuesta financiera de la Agenda 2000, ni la Comisión Europea, ni el Consejo de Ministros se les puede acusar de falta de imaginación, optimismo e incluso espíritu voluntarista. Por qué digo esto. Pues porque realmente parece que lo que se ha buscado ha sido la cuadratura del círculo, por lo menos en lo que se refiere a la cuestión presupuestaria. En un resumen caricaturesco, puede decirse que el conjunto de la Agenda 2000 está supeditado a la ampliación y que, en función de ésta, se orientan todas las demás políticas y, más precisamente, en función de conseguir financiar la ampliación sin aumento del presupuesto. Presupuesto que hay que recordar sólo representa como tope máximo el 1,27% del PNB comunitario y que fue acordado en una Decisión de 1994. Además, la propuesta presupuestaria de la Comisión Europea en la Agenda 2000 parte de dos supuestos que encierran o pueden encerrar un importante elemento de imprevisibilidad. A saber: un crecimiento económico de un 2,5% anual para todo el periodo 2000-2006 y un proceso de ampliación de la UE que comenzaría a partir de la mitad del periodo en cuestión. En cuanto a las previsiones de crecimiento, aunque no parece descabellado el porcentaje del 2,5%, desde luego, la economía no es precisamente una ciencia exacta e incluso las previsiones que parecían más seguras como era, por ejemplo, la fortaleza del euro respecto al dólar; pues bien, todos estamos viendo lo que está ocurriendo en los últimos meses. Y respecto a la ampliación, cabe hacer la misma constatación ya que se trata a estas alturas de un enigma presupuestario puesto que se ignora el calendario real, la composición de las oleadas –si las hay- o las cláusulas de los distintos tratados de adhesión que incluirán, sin duda alguna, periodos transitorios, etc. Todo ello por no mencionar quizás el elemento más complejo de todos: la capacidad de absorción de los fondos comunitarios por parte de los países candidatos. II) Cumbre de Berlín Cuanto antes se diga mejor: la Cumbre de Berlín rebaja aún más la propuesta de la Comisión Europea. El debate se centró no en qué modelo europeo los más altos mandatarios pretendían para la construcción europea, sino más bien en cuánto cada Estado miembro obtendría de los presupuestos comunitarios. Consistió la cuestión en un debate de saldos netos y contribuciones más cercano a un consejo de administración de una multinacional que a una reunión de Jefes de Estado y de Gobierno con cuestiones en su agenda tales como el modelo europeo para el próximo siglo, la reforma institucional de la Unión Europea, la ampliación, la política común de defensa europea o el euro. Por otro lado y bajando más al detalle, se observa que se pasa de una aportación de recursos propios del 1,13% del PIB comunitario en 1999 al 0,97% en el año 2006. Es decir, la pregunta que hay que hacerse en este sentido es si pueden hacer más cosas (léase ampliación) con menos medios. En otro apartado de las perspectivas financieras, el referido a los Fondos Estructurales, tan importantes para nuestra Comunidad Autónoma, la cosa es aún más llamativa. En efecto, si se parte de la base alcanzada en la Cumbre de Edimburgo de diciembre de 1992 en el que se decidió que los recursos destinados a la solidaridad de la Comunidad para con los países menos desarrollados representaría el 0,46% del PIB de la Unión Europea, en la Agenda 2000 y en la Cumbre de Berlín cambia radicalmente empeorando tanto en la propuesta de la Comisión Europea como en el resultado final de la Cumbre. En el caso de la Agenda 2000, la Comisión ventila el asunto de una forma rápida y concisa. En el párrafo en cuestión, dice textualmente: "Parece pues necesario mantener a lo largo del próximo periodo de las perspectivas financieras el esfuerzo de apoyo al desarrollo equilibrado del territorio y al desarrollo de los recursos humanos a través de la Unión. Sin embargo, las limitaciones presupuestarias no permitirán superar el esfuerzo concedido en términos de porcentaje del PIB de la Unión en 1999." Sin más reflexiones o consideraciones de otra índole: "…las limitaciones presupuestarias no permitirán superar el esfuerzo…". Con ser esto grave, lo peor estaba por venir bajo la forma del Acuerdo de la Cumbre de Berlín en la que se produjo una reducción importante respecto a la propuesta de la Comisión Europea. En este sentido, la Secretaría General de las Regiones Periféricas y Marítimas (CRPM) realizó una comparación muy interesante, una vez conocidas las cifras de la Cumbre de Berlín, entre estas cifras, en las que se observa como el porcentaje del 0,46% del PIB comunitario para la solidaridad, es decir, Fondos Estructurales más Fondos de Cohesión, pasan del 0,46% mencionado en 1999 al 0,31% en el 2006. Lo que representa una pérdida para el desarrollo de las regiones europeas para el periodo 2000-2006 de 64.710 millones de euros. Pero bueno, se podría pensar que si estos recursos fueran a los nuevos países que van a ingresar en la Unión Europea y que tienen un nivel de desarrollo inferior al de las actuales regiones Objetivo 1 y 2 de la Comunidad, pues bien, el esfuerzo estaría en parte justificado. Pues no, puesto que la solidaridad prevista para la ampliación (Preadhesión más Fondos Estructurales) asciende a 46.860 millones de euros. Es decir, existe una diferencia de 17.850 millones de euros que no se sabe muy bien a dónde van y que en cualquier caso va contra la lógica defendida por la Agenda 2000. A mi modo de ver, y a guisa de conclusión de lo dicho hasta ahora, tanto la Agenda 2000 como las conclusiones de la Cumbre de Berlín, han estado condicionados por tres elementos claves. A saber: a) La ampliación de la Unión Europea como una necesidad política. En efecto, la ampliación al este de Europa se concibe como una necesidad política de primer orden a pesar del desafío monumental que el mismo implica. No debe olvidarse que estamos hablando de integrar en la UE un grupo de diez países que, en conjunto, suman 100 millones de habitantes (casi un tercio de la población comunitaria actual), pero que disponen de una renta por habitante que, en promedio, representa el 40% de la renta comunitaria. b) Un cierto estancamiento de la idea política de Europa como superadora de egoísmos estatales y una mayor concentración en los problemas nacionales. En estos momentos, además, la Unión Europea se halla en la tercera fase de la Unión Monetaria en la que los países que forman parte de dicha Unión se ven forzados a "apretarse el cinturón" para cumplir los severos programas de convergencia económica. Esto hace que aflore el debate de los saldos netos presupuestarios (la diferencia entre lo que se aporta a la Unión Europea por país y lo que se recibe de la misma), sin tener en cuenta los beneficios que la UE representa en términos de mercado interior para cada uno de los Estados miembros. De acuerdo con diversos documentos de la Comisión Europea sobre saldos presupuestarios, aparecen cuatro países como contribuyentes netos (entre ellos Alemania que aporta 2,7 veces lo que recibe). Otros seis Estados miembros se encuentran en una situación de equilibrio, es decir, aportan lo que reciben, y finalmente, cuatro son beneficiarios netos, entre ellos España, que recibe más del doble de lo que aporta). Así las cosas, la opinión pública de determinados países comunitarios empieza a cuestionar seriamente la eficacia de las políticas comunitarias y se enarbola el principio de subsidiariedad para limitar la actuación de las instituciones comunitarias. Coincide todo ello en el tiempo con una crisis sin precedentes de la Comisión Europea, que se encuentra prácticamente inhabilitada para ejercer su función de guardiana y veladora de los intereses generales. La Comisión Europea apenas tiene tiempo y capacidad para defenderse a sí misma, hasta el punto de que se produce su dimisión en pleno pocos días antes de la famosa Cumbre de Berlín. Desgraciadamente, cabe decir que, a pesar de haber encontrado un nuevo presidente y unos comisarios que han pasado el examen del Parlamento Europeo, se encuentra todavía bajo el síndrome de una cierta debilidad política que hace que, cuando menos desde Bruselas, se observe un fortalecimiento del Consejo de Ministros en detrimento de la Comisión Europea y del propio Parlamento Europeo, y una tendencia cada vez más acentuada a la descentralización de las políticas desde el ámbito comunitario al de los Estados miembros. c) Puesta en tela de juicio de la Política de Cohesión de la Unión Europea Con este telón de fondo no es, pues, de extrañar que existiera y que persista aún, un fuerte cuestionamiento de la Política de Cohesión. Es importante recordar que la Cohesión Económica y Social se incluye como principio y objetivo en los Tratados de la Unión Europeo en pleno debate sobre el mercado interior europeo. Las políticas estructurales y de cohesión se configuraron entonces como una compensación a la consecución del Mercado Único que, en opinión de muchos, traería ingentes beneficios a los países más desarrollados con sistemas de producción competitivos y que podría afectar negativamente a los países menos desarrollados. El objetivo de las políticas estructurales era la reducción de los grandes diferenciales de renta en el seno de la Unión Europea, de tal forma que una elevación de la renta en las regiones más deprimidas no era sólo un objetivo de solidaridad, sino una garantía para el éxito del mercado interior al ampliar ese mercado. En este contexto, fue en el que se produjeron unos aumentos muy importantes (duplicación) de dichos fondos, y que se vieron reflejados en los denominados Paquetes Delors I y II. La situación, como hemos visto, ha cambiado sustancialmente. Con un matiz: no se cuestionan tanto la existencia y los objetivos de las políticas estructurales sino su falta de eficacia para corregir los desequilibrios regionales. III) Programas comunitarios de interés para las administraciones locales Una vez que tenemos claro el marco financiero en el que se va a mover la Unión Europea en los próximos siete años, estos fondos tienen que traducirse lógicamente en programas concretos y específicos. Para conocer el camino preciso que hay que seguir hasta conseguir una cofinanciación proveniente de estos fondos, tenemos que tener claro una primera distinción entre los Fondos de Acceso Indirecto a través de la administración nacional y regional y los Fondos de Acceso Directo en las instancias comunitarias. En efecto, debemos saber que los recursos de acceso indirecto representan aproximadamente el 80% del total de los presupuestos de la Unión Europea. Estos fondos comprenden la PAC y la Política Regional que engloba a los Fondos Estructurales (FEDER, FSE, Feoga-Orientación e IFOP). Esta mañana ya han tenido ocasión de abordar con representantes de la Administración Central, el análisis de parte de estos fondos y cómo se articularán los mismos a través de los Marcos Comunitarios de Apoyo regional y plurirregional, así como su gestión, seguimiento y control. Por otro lado, tenemos los que pueden clasificarse como Fondos de Acceso Directo ante las instancias comunitarias, en las que se pueden agrupar a los programas de cooperación al desarrollo, los de investigación y desarrollo, energía, medio ambiente, educación y formación, cultura, etc. Estos fondos representan aproximadamente entre el 12% y el 13% del total de los presupuestos comunitarios. En la documentación que les han distribuido encontrarán un documento en el que de forma somera se relacionan estos programas que pueden tener, ciertamente, un interés para las administraciones locales y que se pueden clasificar como de acceso directo. No se trata, por otro lado, de una clasificación exhaustiva ni completa. Conocer cuáles son y cómo se pueden acceder a ellos exige por parte de los interesados un examen detallado, una búsqueda de la documentación pertinente y seguir día a día las publicaciones específicas. Mi intención, por otro lado, no es de examinar ahora una por una dichos programas o iniciativas, sino más bien ofrecerles una serie de consejos prácticos para acceder a dichos programas. Para ello abordaré tres puntos clave a mi modo de ver, a saber, ¿cuáles son los recursos financieros de la Unión Europea?; consejos clave para acceder a la financiación comunitaria y explicaré cómo se tramita un proyecto ante la Comisión Europea. IV) Consejos prácticos para acceder a los programas comunitarios PRIMERO: "EL AUSENTE NUNCA TIENE RAZÓN" a) Los recursos presupuestarios comunitarios Como ya he mencionado anteriormente, hay que tener presente la división entre los recursos de acceso indirecto, cuya gestión recae en la administración nacional y/o regional; y los recursos de acceso directo ante las instancias comunitarias. Veamos cómo se reparte entre las partidas más importantes del presupuesto comunitario: Feoga Garantía 46,8% Medidas estructurales 33,4% Cooperación 6,4% Investigación y Desarrollo 3,7% Administración 3,2% Formación y Educación 0,9% Consumidores 0,9% b) Consejos clave para acceder a la financiación europea 1) La primera cosa que hay que tener claro es que es muy difícil, por no decir imposible, que pueda aprobarse un proyecto en Bruselas si dicho proyecto inicia su andadura en el momento en que se publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Primer consejo: No comenzar el proyecto en el momento de la convocatoria. Es más, resultaría extremadamente interesante que el proyecto fuera anterior incluso a la convocatoria. (Redes preexistentes, proyectos que no han tenido éxito por alguna razón, pero que renacen en otro contexto, etc.) 2) Por supuesto, es básico que se disponga de un buen conocimiento del procedimiento de toma de decisiones. Ya sea a nivel nacional o en el seno de la propia Unión Europea. Saber en qué fase se encuentra y quién decide en cada momento. Segundo consejo: Conocer el procedimiento de toma de decisiones 3) La transnacionalidad es un requisito básico en la mayoría de los programas de acceso directo. El disponer de una buena red de contactos previa a la convocatoria, complementaria (norte-sur, objetivo 1-región próspera, socio del Este, etc.). El conocer personalmente a estos socios facilita enormemente la capacidad para montar un proyecto. El número de socios también es importante (si 3 socios en la convocatoria, es mejor 5). Tercer consejo: La transnacionalidad como requisito básico 4) Con frecuencia se olvida que la ayuda comunitaria nunca es del 100%, sino que existe en forma de cofinanciación, por parte existe una parte que debe ser aportada por los distintos socios. Hay que estar lógicamente a lo que disponga la convocatoria específica, pero por regla general se financian lógicamente los gastos de personal, viajes, estancias, compra de material –ordenadores, software- consultoría, etc. (nunca infraestructuras). Presupuesto equilibrado. Cuarto consejo: Prestar atención a la cofinanciación 5) Ni que decir tiene que resulta fundamental disponer de una buenas fuentes de información. Cosa que hay que decir es que este punto, que hasta hace poco era uno de los más problemáticos, Internet ha hecho que todo aquel o aquella que tiene un interés en las posibilidades que ofrece la Unión Europea puede acceder a una información rápida y fiable. No obstante, nada sustituye el contacto personal con los funcionarios responsables, conocer si existe o no una Oficina de Asistencia Técnica o saber, a nivel regional, donde se puede acceder a una buena y precisa información. Quinto consejo: Buenas fuentes de información 6) Suele ocurrir que en ocasiones se realiza una buena preparación del proyecto, los socios son los mejores, existe un presupuesto equilibrado, se ha tenido en cuenta la cofinanciación y… se olvida firma el proyecto. Resultado: proyecto rechazado. Conclusión: hay que prestar una atención especial a los requisitos de forma y de fondo (plazos, firma) Ej.: envío por mensajero cuando el matasello de correos es suficiente. Sexto consejo: Prestar atención a los requisitos de forma y fondo c) Cómo se tramita un proyecto ante la Comisión Europea. Antes que nada, debo decir que una vez presentado un proyecto ante las instancias comunitarias, el Lobby post-proyecto es INÚTIL. Recibimos en muchas ocasiones proyectos que ya se han presentado solicitándonos que lo apoyemos o que intentemos hacer lo posible para que sea seleccionado. La respuesta es siempre la misma: si está presentado lo único que podemos hacer es conocer cuál es su situación, el proceso, y cuándo van a contestar. Somos eficaces antes, y tiendo claro que no es necesario pero que no da garantías de nada. El mejor lobby es un buen proyecto. En cuanto a la selección y el procedimiento: Envío del proyecto-Acuse de recibo. Examen de elegibilidad (forma, presupuesto, socios, ámbito, etc.) Evaluación expertos independientes (conocerlos puede ser interesante). Decisión de la Comisión Europea al coordinador del proyecto. Estudio de viabilidad. Firma del contrato definitivo. d) Dificultades y ventajas de los proyectos europeos Por la experiencia recogida en los últimos años, constatamos: Dificultades Identificación de socios extranjeros (este no es caso de todos, pero con frecuencia así es) Tiempo (para preparar el primer borrador, convocar a los socios, identificar el interés de los socios, crear un buen sistema de comunicación). Cofinanciación. Diversidad lingüística y cultural (no se puede montar un proyecto sin conocimientos de lenguas). Vender la idea a los "políticos" locales. Volumen de trabajo que hace necesario en muchos casos la contratación de personal externo. La tentación en muchos casos es utilizar estos recursos para financiar el coste laboral del personal que ya está trabajando en el organismo en cuestión. Ventajas Acceso a experiencias de otras colectividades locales. Reflexión sobre metodologías. Apertura exterior. Facilita el acceso a otros programas de cooperación. VII) Conclusiones En cuanto a los recursos financieros disponibles, la opinión más o menos generalizada en Bruselas, es que estos serán los últimos Fondos Estructurales bajo este formato y en estas cantidades. Ya veremos, habrá que estar pendientes, pero es cierto que si la idea de que con la nueva ampliación habrá que repartir entre más lo mismo, es lógico pensar que habrá menos. Hay que enfocar esta situación como una oportunidad, por el volumen tan importante que Andalucía puede recibir para eliminar los desequilibrios que en términos de desarrollo aún perviven en nuestra región y también como un desafío, porque este periodo de programación 2000-2006 puede ser, como hemos dicho, el último en que nos beneficiemos, por lo menos en esas cuantías, de los Fondos Estructurales. En cuanto a los programas a los que pueden acceder las administraciones locales, estos son múltiples y diversos. No obstante, requiere un esfuerzo importante de organización por lo que de trabajo en más implica en casi todas las ocasiones. Las ventajas, no obstante, compensan creo yo todas las dificultades que puedan surgir. En cuanto a las oficinas regionales, éstas son un eslabón más en todo el proceso de participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios. La evolución ha sido lenta, pero segura. Aún falta por andar, pero el proceso es ya irreversible. |
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