LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL COMO PROTAGONISTA DEL FUTURO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO A TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN OFICIAL DESCENTRALIZADA

Salvador Palomo Pérez. Economista. Técnico de la Diputación de Málaga

1. La aparición del fenómeno de la Cooperación Oficial Descentralizada (COD)

Las teorías del desarrollo tradicionales venían olvidando la incorporación de dos consideraciones en los modelos teóricos construidos:

1. Tradicionalmente no se contemplaba la incorporación del Espacio o el Territorio como variables explicativas de los modelos teóricos de desarrollo económico.
2. Otro aspecto débil de las teorías del desarrollo es que éstas se planteaban desde un punto de vista excesivamente macroeconómico, sin considerar suficientemente "la interactividad y las relaciones de vasos comunicantes entre las políticas macroeconómicas y las de corte microeconómico"1.

Frente a estas dos deficiencias de los modelos teóricos tradicionales del desarrollo surgen dos corrientes de pensamiento, diferenciadas pero íntimamente interrelacionadas (hasta el punto que no se pueden considerar por separado), dentro de las teorías del desarrollo:

1. Teorías del Desarrollo Regional. Surgen a la hora de incluir en los diferentes modelos teóricos tradicionales la variable espacial como una variable explicativa sustancial del funcionamiento económico y de la relaciones productivas. Fundamentalmente tratan de explicar la causa de las diferencias en la distribución de renta regional y en los niveles de crecimiento económico teniendo en cuanta las características territoriales de regiones diferenciadas espacialmente.
2. Teorías del Desarrollo Local. Además de incluir la variables espacial/territorial como explicativa del modelo teórico de desarrollo, enfatizan los aspectos microeconómicos de los procesos de desarrollo y su interrelación con su contexto macroeconómico, definiendo un ámbito propio de actuación político-económico dentro del ámbito local y microeconómico, basándose en una revalorización de los recursos endógenos en el territorio local.

Las teorías del desarrollo regional y del desarrollo local, es decir la inclusión de las variables espaciales y el fortalecimiento de los aspectos microeconómicos del desarrollo, generan nuevos planteamientos y prácticas en los sistemas de cooperación internacional al desarrollo. Estas nuevas prácticas propician el protagonismo de la Administración Local en el modelo de Cooperación Internacional al Desarrollo en el próximo siglo XXI, al enfatizar la intervención de aquellos agentes más cercanos a los ámbitos locales y a la sociedad civil, así como las instituciones y asociaciones representantes de la población objetivo de las acciones de cooperación

2. La Cooperación Oficial Descentralizada (COD) en España y Europa.

El concepto de Cooperación Internacional al Desarrollo es un concepto excesivamente amplio que agruparía todos aquellos esfuerzos entre sujetos de al menos dos Estados distintos (este hecho le confiere el carácter internacional), que realizan una actuación conjunta de cooperación, con el objetivo de impulsar procesos de desarrollo. Se deduce que la ambigüedad de esta conceptualización es muy amplia y reside fundamentalmente tres elementos:

1. Dificultades para integrar los sujetos que cooperan dentro del Derecho Internacional.
2. Dificultades procedentes de la amplitud y el carácter diversificado esas actividades y su tipificación como cooperación.
3. Dificultad de definir con claridad el propio concepto de desarrollo.

La Cooperación Internacional al Desarrollo englobaría un conjunto tan amplio y diverso de relaciones que hace imposible que sea objeto de estudio, a menos que se desagregue y se atienda a las distintas partes que pueden englobarse dentro de ese concepto tan amplio. Normalmente cuando se habla de Cooperación Internacional al Desarrollo se estudia una parte muy específica de la misma que es la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

La Cooperación Internacional al Desarrollo, de acuerdo con el criterio establecido por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, se califica como AOD cuando satisface los siguientes requisitos.

1. Los fondos para la cooperación provienen del sector público, bien en forma de donaciones o como préstamos o créditos blandos.
2. El elemento de liberalidad de los créditos blandos es de al menos un 25% (35% en ayuda ligada, o 50% en caso de países menos desarrollados).
3. Tiene por objetivo esencial la mejora del desarrollo económico y el nivel de vida de los Países en Vías de Desarrollo (PVD).
4. El país beneficiario figura incluido en la Parte I de la lista de PVD elaborada por el CAD.

La AOD serían todos aquellos fondos públicos que los Estados destinan a promover el desarrollo en terceros países calificados como "en vías de desarrollo" y que tienen un determinado elemento de donación, en relación al coste normal que tiene el captar esos fondos en el mercado financiero internacional.

Los conceptos de COD en España y en la Unión Europea son diferentes. En España, debido a la singularidad de la constitución administrativa del Estado, la COD sería la modalidad de la AOD bilateral realizada a través de las Comunidades Autónomas, Organismos Locales Supramunicipales, Mancomunados y Municipales. El concepto de COD en España atiende al organismo público financiador. Por otro lado, la COD en la Unión Europea se entiende desde el punto de vista del organismo/agente beneficiario. Así pues:

"La Cooperación Descentralizada consistirá, por una parte, en reunir y asegurar la colaboración en los distintos niveles de intervención entre los agentes económicos y sociales del Norte y del Sur; y por otra, en fomentar la participación activa de los beneficiarios directos tanto en la toma de decisiones como en todas las fases de las acciones que les afectan 2."

En el caso español los fondos públicos destinados a la AOD y el carácter cada vez más descentralizado de los mismos es una realidad sustancial que ha supuesto que, según cifras del PACI 99, la COD represente más del 22% del total de la AOD bilateral del Estado español. La evolución de la contribución de la Cooperación Oficial Descentralizada (COD) en la AOD bilateral española durante los últimos años ha sido un fenómeno creciente:

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es una realidad cada vez más compleja que utiliza mayor diversidad de instrumentos y donde aparecen nuevas modalidades de intervención. Este fenómeno, junto a la evolución creciente que en la última década han venido experimentando los fondos destinados a la AOD, ha impuesto un fuerte reto a la Administración responsable de la gestión y ejecución de las políticas de ayuda al desarrollo en el umbral del siglo XXI, como bien se ha encargado de significar el propio Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)3

Buena parte de la COD en España y en Andalucía viene siendo realizada por entidades locales de carácter supramunicipal y municipal, y no sólo por organismos públicos de carácter nacional o regional. Dentro de Andalucía se detecta una importancia cada vez más creciente de la COD realizada por Organismos Locales Supramunicipales (Diputaciones Provinciales) y Municipales (Ayuntamientos)

3. El nuevo protagonismo de la Administración Local en la Cooperación Internacional al Desarrollo mediante la COD.

Los principales efectos que está teniendo la COD sobre el nuevo modelo de Cooperación Internacional al Desarrollo y que propiciará un mayor protagonismo de la Administración Local en el mismo son:

1. Desde el punto de vista de los donantes. La COD potencia la participación de agentes públicos no centrales (locales y regionales) en la definición/ejecución de políticas de cooperación internacional.
2. Desde el punto de vista de los beneficiarios. Se comienza a considerar como sujeto básico receptor de cooperación al desarrollo no sólo a la Administración Pública Nacional sino también a otros organismos públicos descentralizados (regionales e incluso locales). Incluso se fortalece la idea de establecer como sujetos receptores a agentes privados (con o sin ánimo de lucro)
3. Desde el punto de vista del agente ejecutor. Se comienza a valorar como una medida de mayor eficacia y eficiencia una mayor participación de los agentes privados en la ejecución de la cooperación al desarrollo en sus distintas tipologías (ayuda humanitaria, proyectos, cooperación técnica...)
4. Desde el punto de vista de la identificación: Se comienza a considerar como prioritario e imprescindible la participación de las poblaciones, sociedad civil y gobiernos locales en la definición de las acciones a realizar a través de las políticas de cooperación internacional. Surgen por tanto nuevas metodologías de evaluación e identificación muy cercanas a las poblaciones locales a través de las cuales se intenta dar mayor protagonismo a la voluntad popular frente a la voluntad gubernamental de carácter nacional o central.
5. Desde el punto de vista de las tipologías de cooperación. Se enfatiza el uso de instrumentos más adaptados y flexibles a la gestión de agentes locales (proyectos, canalización a través de ONG´s, etc...) frente a instrumentos más complejos y menos accesibles a la gestión local (condonación de deuda, ayuda en divisas, etc)4
6. Desde el punto de vista sectorial. Se prioriza y comienza a tener en consideración nuevas actuaciones sectoriales en el ámbito de la cooperación internacional al desarrollo que cobran mayor fuerza como elementos motrices del desarrollo (fortalecimiento institucional, políticas territoriales, etc).

Todos estos efectos tienen a reforzar el papel que el futuro la Administración Local cobrará en las políticas de cooperación oficial al desarrollo. No obstante, los resultados de la COD sobre el desarrollo efectivo deben ser evaluados de una manera objetiva porque no siempre pueden haber contribuido positivamente. También se ha propiciado con estos cambios una mayor atomización de las acciones de cooperación al desarrollo con el consiguiente deterioro de los efectos multiplicadores y arrastre, un énfasis excesivo en las microacciones frente a las grandes actuaciones (un ejemplo claro de esto sería la preeminencia dela cooperación por proyectos en detrimento de la cooperación por programas, aunque también sería un error pensar que la cooperación descentralizada no se puede articular en base a programas).

La nueva realidad de la cooperación internacional al desarrollo en España donde se constata un mayor protagonismo de la Administración Local exige una mejora en la coordinación de los esfuerzos de AOD realizados por diferentes organismos públicos a distintos niveles (locales, regionales, nacionales y comunitarios), tal y como se enuncia la exposición de motivos de la Ley de Cooperación Internacional de 23/1998 de 7 de julio.

La mejor expresión de este esfuerzo es la creación de la Comisión Interterritorial de Cooperación al Desarrollo y su posterior regulación y puesta en marcha a través del RD 22/2000 de 14 de enero, en el que se define a la misma como el órgano consultivo y de coordinación, concertación y colaboración entre las Administraciones públicas que ejecuten gastos computables como ayuda oficial al desarrollo

Sin embargo, uno de los elementos más importantes para propiciar una mejora de la actuación de la Administración Local en la política de Cooperación Internacional al Desarrollo a través de la COD es la mejora de los instrumentos utilizados para así obtener el máximo aprovechamiento de los recursos públicos.

La COD tradicionalmente se ha basado en la canalización de recursos públicos hacia organismos privados sin ánimo de lucro (ONG´s) al objeto de financiar la ejecución, por parte de estos últimos, de proyectos de desarrollo. Sin embargo en España los organismos públicos regionales y locales no han utilizado suficientemente y de una manera eficiente la Cooperación Técnica Directa de carácter descentralizado, registrándose incluso en los últimos años una disminución sensible de este instrumento frente a otros. La correcta utilización de este instrumento permitiría una mejora de los resultados a un menor coste.

Además se trataría de promover una Cooperación Técnica consecuente con el Plan Plurianual de Cooperación Internacional aprobado por la SECIPI, que recogiendo los principios del CAD, enuncia como principales aspectos del futuro de este tipo de Cooperación:

• Destacar el papel central del país receptor y subrayar la necesidad de aplicar el concepto de asociación.
• Desplegar las acciones a través de una concepción participativa del desarrollo.
• Establecer como objetivo el desarrollo de las instituciones.
• Mejorar el funcionamiento de los gobiernos y de los servicios de la Administración.
• Desarrollar programas comprehensivos.
• Otorgar mayor atención a los costes y a la relación coste eficacia.
• Reconocer las necesidades del sector privado.
• Mejorar la coordinación entre los donantes.

Los organismos públicos regionales y locales en Andalucía poseen una amplia experiencia en aspectos tales como fortalecimiento institucional, promoción económica sectorial, formación profesional, inserción laboral, etc. La transferencia de know how a través de procesos de Cooperación Directa, basados en asistencias técnicas entre organismos públicos locales de Andalucía y de terceros países no comunitarios en vías de desarrollo, incrementaría enormemente los resultados de la cooperación, a menor coste que si este proceso de asistencia se desarrollase a través de otros organismos privados.

La utilización del instrumento de Cooperación Técnica Directa de carácter descentralizado aportaría una importante experiencia a los organismos públicos regionales y locales andaluces que mejoraría las evaluaciones ex ante a través de las que se canalizan los recursos a ONG´s para la ejecución de proyectos de desarrollo. A la par, supondría un primer paso para orientar posteriormente posibles nuevas formas de cooperación tales como la Cooperación Económica o Financiera

Un aspecto fundamental a revisar para conseguir una COD efectiva es que ésta no se limite a reproducir los mismos instrumentos y formas de ayuda que la que se realiza en la AOD bilateral centralizada, la COD debe buscar un espacio propio y diferenciado en el que pueda contribuir al desarrollo desde una perspectiva difícilmente abordable desde la acción de cooperación realizada desde otras modalidades.

Como se ha identificado en distintos estudios , no se trata de que una misma acción de AOD sea distribuida por distintos organismos públicos financiadores, sino más bien de que cada organismo público contribuya al esfuerzo de la AOD desde el lugar en el que presenta mayores ventajas comparativas frente al resto de la administración pública del Estado. En la actualidad aproximadamente el 80% de la COD se canaliza a través de las ONG´s, mientras que sólo un 20% se destina a Cooperación Directa a través de organismos públicos de carácter local 5.

Al respecto es interesante estudiar los principios del CAD relativos a la Cooperación Técnica. Igualmente desde la práctica de la política y técnica de la gestión local algunos de los instrumentos tradicionales que se plantean utilizar para intensificar la cooperación directa entre organismos públicos son los siguientes:

• Acuerdos de pleno
• Relaciones Exteriores
• Creación de partidas específicas
• Acuerdos Intermunicipales
• Hermanamientos
• Hermanamientos/Cooperación
• Hermanamientos Triangulares
• Voluntariado
• Sensibilización pública
• Información y campañas
• Educación al desarrollo
• Intercambios culturales
• Presión Institucional.

Bibliografía consultada:

Alonso, José Antonio: "Estrategia para la Cooperación española". SECIPI. Madrid, 1999
ASPA. "Guía Municipal para la Cooperación. La Solidaridad Norte-Sur , un reto para las instituciones locales". 1992
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD): "Shaping the 21st Century: The contribution of Development Co-operation". OCDE. Paris, 1996
Douxchamps, Francis (coordinator). "Descentralized Cooperation. A new european approach at the service of participatory development. Methodological study". European Commission. Belgium, november 1996
Oficina de Planificación y Evaluación. "Cooperación Oficial Descentralizada". Madrid, noviembre 1998
Pérez Ramírez, B. y Carrillo Benito, E. "Desarrollo Local: Manual de Uso". ESIC y FAMP. Madrid, 2000
Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI): "Plan Anual de Cooperación Internacional". Madrid, varios años.

1. Pérez Ramírez, B. y Carrillo Benito, E. "Desarrollo local: Manual de uso". ESIC y FAMP. Madrid, 2000. Pág. 47. (volver)
2. Douxchamps, Francis. "Descentralized Cooperation. A new euorpean approach at the service of participatory development: Methodological study". European Commission DG VIII/B/2. Bruselas, 1996. (volver)
3. Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD): "Shaping the 21st Century: The contribution of Development Co-operation". OCDE. Paris, 1996. (volver)
4. Realizar una clasificación de instrumentos para la cooperación centralizada y descentralizada es una aventura compleja y difícil, existe todo un camino por andar en la utilización de nuevas tipologías dentro de la cooperación descentralizada. Por ejemplo, tipologías hasta hace poco impensables como la condonación de deuda externa se está hasta cierto punto descentralizando al crear fondos de contrapartida cuya responsabilidad de ejecución recae en sujetos privados sin ánimo de lucro (ONG´s). (volver)
5. Arias Robles, Marta. Situación actual de la Cooperación Descentralizada en España. INTERMÓN. Barcelona, 1997
         Arias, Marta y Vera, José María. La cooperación de Gobiernos Autonómicos y Entidades Locales en La Realidad de la Ayuda 1997. INTERMÓN. Barcelona, 1997 (volver)