EL CONTROL DE LOS ENTES DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Nuria Mendoza Domínguez. Economista. Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía. Dpto. de Organismos Autónomos y Empresas Públicas.
I. LA FIGURA DE SOCIEDAD MERCANTIL PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.
Se define la sociedad mercantil pública o empresa pública como aquella en la cual el sector público participa mayoritariamente en el capital y/o en el control de su dirección. Es decir, toda organización o institución que está bajo el control de la administración pública y que persigue un objetivo público dentro de la disciplina del mercado.
Según la participación pública sea total o parcial, podemos distinguir entre sociedades totalmente públicas o sociedades mixtas.
En sus inicios, la empresa pública nace por razones de política nacional desde la óptica de un Estado que pretende armonizar el sistema económico desde arriba neutralizando los "fallos del mercado".
La definición legal de empresa pública, la encontramos en el TRLGP, LGPHPCAA, y en la Directiva 80/7237CEE.
En los últimos años ha sido constante el recurso de las EELL a constituir sociedades mercantiles o participar en sociedades ya creadas para la prestación y gestión de servicios de su competencia. En la actualidad, según la información disponible en la CCA, existen 217 empresas dependientes en su mayor parte de ayuntamientos.
El sector público empresarial de la administración local en Andalucía realiza actividades muy diversas, destacando, sobre todo, las relacionadas con la promoción inmobiliaria, la captación, depuración y distribución de agua y la gestión del transporte público urbano.
Podemos observar que el sector público empresarial local, al igual que el autonómico, está compuesto básicamente por empresas que prestan un claro servicio público y que podían prestarse por la propia Administración. El motivo de la proliferación de las empresas públicas en contra de otras formas jurídicas de gestión de los recursos de las administraciones, se centra principalmente en una intención de huir del corsé impuesto por el Derecho Administrativo, como la panacea de un movimiento desburocratizador de la gestión administrativa local. A diferencia de los OOAA, que se encuentran encuadrados orgánicamente en la administración, las sociedades mercantiles públicas no responden a un encuadramiento orgánico, sino a una vinculación patrimonial.
II. CONTROL INTERNO Y FUNCIÓN FISCALIZADORA EN LAS ENTIDADES LOCALES
El artículo 194 de la Ley 39/1988 establece el sometimiento de la gestión económica llevada a cabo por las Entidades Locales, de los Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles de ellas dependientes, a las funciones de control interno en su triple acepción: Función interventora, Función de control financiero y función de eficacia.
La función interventora es sólo aplicable a los servicios de las Entidades locales y a los Organismos Autónomos de ellas dependientes, es decir, a los entes de naturaleza administrativa. Sin embargo, el control financiero se ejerce tanto en los entes de naturaleza administrativa, como en los que realizan una actividad empresarial, coexistiendo entonces con la función interventora. En consecuencia, en las Sociedades Mercantiles dependientes de la Entidad Local, el control financiero se configura como el único sistema de control aplicable por la intervención.
En cuanto a la extensión del control, la función interventora pone énfasis en la verificación del grado de cumplimiento de la legalidad en la gestión de los fondos, mientras que el control financiero contempla la actividad del Ente auditado en su conjunto, verificando no sólo el cumplimiento de la legalidad sino también el cumplimiento de los principios de economía, eficacia y eficiencia en la gestión. La última de las diferencias la localizamos en el momento en que se realiza el control, la función interventora representa un control a priori, con anterioridad a la actuación administrativa, mientras que el control financiero es a posteriori, una vez que el acto administrativo se ha llevado a cabo.
Por otro lado, en cuanto a la Función Fiscalizadora se refiere, el artículo 204.1 del mismo texto legal, establece que la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las Entidades locales y de todos los Organismos y Empresas de ellas dependientes es función propia del Tribunal de Cuentas, recogiéndose en el apartado 4 del mismo artículo la competencia de fiscalización externa ejercida por los órganos fiscalizadores autonómicos.
En el ejercicio de la función fiscalizadora se comprobará el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos.
La diferencia entre el control financiero y la función fiscalizadora se concreta, además de la dependencia del ente que la realiza (interna o externa a la administración fiscalizada), en que los informes de fiscalización son públicos e incluyen recomendaciones y posibles acciones por procedimientos de alcance y responsabilidad contable (en este caso no podemos olvidar que la competencia jurisdiccional corresponde exclusivamente al Tribunal de Cuentas).
III. NIVELES DE CONTROL EN LAS SOCIEDADES MERCANTILES PÚBLICAS
Es en las sociedades mercantiles dependientes de las administraciones públicas (estatal, autonómica o local) en las que podemos identificar más niveles de control, tanto de su actividad, como de sus resultados:
En primer término, está el control interno de la propia empresa cuyo titular y destinatario es la dirección de la misma. Es este control el que posibilita que el sistema contable aporte una información veraz para la adecuada toma de decisiones. En empresas de una dimensión importante, normalmente encontraremos en su organigrama un departamento de auditoria interna como órgano staff de la dirección y que dirigirá sus funciones a garantizar el control interno y el cumplimiento de los objetivos empresariales.
En segundo lugar, y teniendo en cuenta que la Administración (Estatal, Autonómica o Local) posee la mayoría del capital y/o control de las empresas públicas, no es de extrañar que ésta quiera ejercer una función fiscalizadora a través de sus órganos de control. La fiscalización de carácter interno es ejercida por la IGAE, en el ámbito Estatal, y por la IGJA, en el ámbito de la CAA y por la Intervención local en el ámbito de las EELL.
Las empresas que forman parte del sector público, con el fin de un mejor y más completo conocimiento del origen y la aplicación de los fondos públicos de los que son beneficiarias a través de subvenciones y transferencias, están obligadas a rendir junto a sus cuentas anuales, como el resto de sociedades mercantiles, los llamados PAIF, Programas de Actuación, Inversiones y Financiación (art.87 TRLGP, art.97 LGHP, art. 147.1b) LRHL). En este programa se establecen las previsiones plurianuales de inversiones elaboradas con expresión de objetivos a alcanzar, su cuantificación y los recursos necesarios, de forma que permiten comparar las previsiones con las realizaciones, así como conocer el grado de cumplimiento de los objetivos financiados y de los fines públicos.
En tercer lugar, y en cumplimiento de la legislación mercantil, las empresas deben rendir sus estados contables normalizados cumpliendo los principios establecidos en el PGC, de obligado cumplimiento en la legislación mercantil española, sometiendo las Cuentas Anuales a auditorias financieras en cumplimiento de la LSA (empresas que reúnan los requisitos legalmente establecidos, artículo 181 LRL).
En cuarto lugar, el control de naturaleza externa, permanente y consuntiva ejercido por los órganos de control externo, Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador y los órganos autonómicos de control externo. (TRLGP, LOTC, LGHP, LCCA, LRBRL).
La existencia de estados contables normalizados permite la aplicación de la auditoria financiera o contable a las empresas públicas. En España, sin perjuicio de sus obligaciones mercantiles y regístrales, las sociedades públicas vienen obligadas a rendir cuentas anualmente al Tribunal de Cuentas o a los órganos autonómicos de control externo de las Comunidades Autónomas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) o de las Intervenciones autonómicas o locales, según se dispone en el TRLGP y en la LOTC.
Por último, el control ejercido por los Parlamentos, destinatarios legales de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, a través de los plenos y comisiones.
IV. CONTENIDO DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LOS ORGANOS DE CONTROL EXTERNO. CASO ESPECÍFICO DE LA CCA.
Desde la publicación de la Ley 1/1988 de creación de la Cámara de Cuentas de Andalucía como Órgano de Control Externo (OCEX) dependiente del Parlamento de la CAA, es el órgano fiscalizador andaluz el que ostenta las competencias de fiscalización externa ejercidas hasta ese momento por el Tribunal de Cuentas, quien se reserva la condición de "supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado" y "único en cuanto a la función jurisdiccional contable".
La CCA, creada por cobertura extraestatutaria, es el órgano técnico dependiente del Parlamento al que le corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, según dispone el artículo 1º de la Ley 1/1988 de 17 de marzo (LCCA), modificada por la Ley de 4/2001, de 24 de mayo.
Esta última modificación (artículo 8º y artículos 2.1 y 11.1, que hacen remisiones a aquél) de la LCCA, es muy importante en lo referente al control externo de las Entidades Locales, ya que ha afectado a la definición de los subsectores que componen el Sector Público Andaluz. En la nueva redacción, además de la referencia a la Junta de Andalucía, sus Organismos Autónomos, sus Instituciones y cuantos Organismos y entidades sean incluidos por norma legal, hace referencia específica a las Corporaciones Locales que forman parte del territorio de la Comunidad Autónoma, así como a las empresas públicas de ellas dependientes y a las Universidades Públicas de Andalucía.
La antigua redacción del artículo 8º b), hacía confusa la competencia fiscalizadora de la CCA en relación a las CCLL, quedando ahora totalmente subsanada por la nueva redacción.
Los resultados de la función fiscalizadora de la CCA se exponen por medio de Informes, que pueden ser generales o específicos.
Los criterios de fiscalización o auditoria aplicables a una empresa pública son prácticamente iguales a los aplicables a la empresa privada. Se llevan a cabo de acuerdo con los Principios y Normas Técnicas de Auditoría del Sector Público. La diferencia estriba exclusivamente en la importancia y amplitud con los que se realiza al análisis del cumplimiento de legalidad y el control interno aplicado por la empresa. Así mismo, y en relación a la regularidad contable, los porcentajes establecidos para el cálculo de la materialidad total son menores que en una auditoria de empresa privada, ya que se exige un rigor contable mayor cuando se trata de la gestión de fondos públicos.
Los tipos de fiscalizaciones o auditorias que la CCA realiza sobre las empresas de su ámbito de actuación pueden ser:
Auditoria de regularidad legal, también llamada de legalidad o de cumplimiento, en la que se verifica, examina o comprueba si la empresa pública ha cumplido las leyes, reglamentos y demás normas específicas que afectan al desarrollo de su actividad. En el informe se señalan las infracciones legales detectadas y los posibles daños causados al interés público.
Auditoria financiera o de regularidad contable, por medio de la cual se analiza si las cuentas anuales y el informe de gestión representan la Imagen Fiel de la empresa auditada y si han sido elaborados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados. En este tipo de empresa, y debido a la importancia que el cumplimiento de la legalidad vigente tiene sobre el sector público, por lo general, toda auditoria de regularidad contable requiere una auditoria previa de legalidad. En las EEPP este tipo de auditoria tiene un contenido más amplio, analizándose no sólo la normativa que incide directamente en los aspectos contables.
Auditoria de economía, eficacia y eficiencia, también llamadas auditorias operativas o de gestión, mediante la cual se analiza si la correspondiente empresa pública ha utilizado óptimamente, con criterio económico, los recursos financieros públicos puestos a su disposición. Por medio de la auditoria de eficacia se analiza si se han alcanzado los objetivos o resultados previstos. La auditoria de eficiencia y economía centran su atención en el análisis de la racionalidad global y de cada una de las partes correspondientes a la empresa.
En las auditorias de eficiencia y economía y, sobre todo, en las de eficacia se le presta una atención especial al análisis de las subvenciones y demás ayudas que la empresa percibe con cargo a los fondos públicos, así como a la ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación (PAIF), cuya cumplimentación y rendición supone una exigencia legal, el grado de cumplimiento de los contratos-programas y de los demás planes y previsiones por los que se rija la actividad de la empresa.
Auditorias integrales, en las que se analizan aspectos de legalidad, regularidad económico-financiera y operativos.
Actualmente, en la CCA, se realizan más fiscalizaciones de carácter financiero y de legalidad que de tipo operativo, pero siendo este el tipo de control que más interesa a la opinión pública en general, ya que evalúa y se pronuncia sobre la gestión de los fondos públicos, se tiende a incrementar el número de auditorias o fiscalizaciones operativas a realizar al Sector Público de su competencia, y por tanto a las empresas públicas. La dificultad principal que suelen presentar este tipo de fiscalizaciones es el análisis de la eficiencia, porque en la realización de este tipo de análisis es esencial contar con elementos comparativos que permitan evaluar la eficiencia en la gestión. En gran parte de las actividades que se evalúan, la obtención de resultados lo suficientemente homogéneos que permitan la comparación en la gestión de un servicio resulta complicado. La eficiencia y la eficacia, en estos casos se evalúan conjuntamente: "se es eficiente si se es eficaz", cumpliendo los objetivos que tienen previstos, con los medios de los que se dispone, y cumpliendo unos estándares de calidad establecidos.
Desde el ejercicio 1999, se han puesto en marcha herramientas informáticas para la elaboración de informes de auditorias financieras a las empresas públicas. Fue precisamente en la fiscalización de una sociedad mercantil municipal (TUSSAM), en la que se inició la utilización de esta herramienta, que consiste en la mecanización del proceso de auditoria desde el cálculo de materialidades y la aplicación informática de un sistema de muestreo estadístico, hasta la cumplimentación de los programas de trabajo. En el momento actual, la aproximación a la auditoria informatizada en la CCA se limita a la financiera, y en el ámbito exclusivo de las empresas públicas.
En el Departamento de Organismos y Empresas de la CCA, se realizan fiscalizaciones de las empresas públicas pertenecientes a su ámbito de actuación, incluyendo tanto a empresas dependientes de la Junta de Andalucía como a las Corporaciones Locales. En cada Plan de Actuaciones anual suelen contemplarse dos fiscalizaciones de empresas, de distintas dimensiones. Además, como parte integrante del Informe de Cuenta General, se publica anualmente el informe de fiscalización de la Cuenta General de las EEPP de la Junta de Andalucía.