EL CONTROL DE EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Lourdes Torres Pradas. Economista. Profesora Titular de la Universidad de Zaragoza
EFICACIA
A diferencia del concepto eficiencia, hay unanimidad en las definiciones de eficacia. La eficacia de la dirección en el sector empresarial puede definirse como "la cualidad empresarial que consiste en alcanzar los objetivos perseguidos"1. En el sector público y, por lo tanto en la Administración Local se define como "el grado con el que una organización logra los objetivos o fines establecidos".
En las entidades públicas, los objetivos tienen una marcada orientación social que dificulta su medición en la práctica. Sin embargo, es posible diferenciar niveles, es decir, establecer fines operativos (outputs) y objetivos últimos (outcomes) en una organización o en un programa2. Como la eficacia social difícilmente puede medirse en términos monetarios, recurriremos a procedimientos de medida alternativos como las encuestas o los indicadores3.
Vamos a referirnos, a continuación, a una serie de instrumentos e iniciativas que han pretendido mejorar el nivel de eficacia y calidad en las Administraciones Públicas y que afectan, en mayor o menor medida, a la Administración Local: la presupuestación y gestión por objetivos, la auditoría de eficacia o de programas, la evaluación de políticas públicas, los indicadores para el control de eficiencia y eficacia en la Administración Local y la gestión de la calidad en las Administraciones Públicas. Como veremos, estas iniciativas se centran no sólo en la mejora de la eficiencia y eficacia de los servicios públicos, sino también en la calidad de los mismos mediante la implantación de líneas de responsabilidad en la gestión.
1.-PRESUPUESTACIÓN Y GESTIÓN POR OBJETIVOS
Una iniciativa destacable desde el punto de vista de la gestión por objetivos y que ha servido de referencia a otros países, es la denominada Financial Management Initative -FMI-, lanzada en Reino Unido en 19824. Es de resaltar la especial incidencia de la FMI en la definición de líneas de responsabilidad en la gestión como soporte del control por objetivos.
Esta iniciativa tuvo su continuación en la denominada Next Steps que insistía en la mejora de la gestión de los recursos públicos disponibles y en la calidad de los servicios, mediante la creación de Agencias con responsabilidad directa en la gestión -descentralización- y la contratación fuera del sector público.
En España, las iniciativas de gestión por objetivos en las Administraciones Públicas tuvieron un precedente muy destacado en el presupuesto por programas. Sin embargo, actualmente nadie espera su implantación efectiva, a pesar de las ventajas que esta técnica podría aportar desde el punto de vista de la racionalidad en la toma de decisiones, de la planificación a largo plazo y del control de eficacia.
El escaso desarrollo de sistemas de contabilidad analítica en las Administraciones Públicas ha impedido la asignación de costes a los programas. Además, se detectaron otros problemas en su implementación5 tales como la dificultad en la definición de programas y en el diseño de indicadores de outputs.
Con la introducción de un sistema normalizado de seguimiento del grado de realización de los objetivos de programas6, que posteriormente se amplió a la totalidad de los programas que se fueran introduciendo mediante las sucesivas Leyes de Presupuestos, se pretendió un acercamiento a las técnicas de gestión por objetivos, desvinculándose en gran medida de la técnica presupuestaria del presupuesto por programas.
Estas iniciativas ponen de manifiesto la voluntad de introducir técnicas de gestión para mejorar el resultado de los programas públicos y avanzar hacia una concepción gerencial de la Administración, ligada a una política de cumplimiento de objetivos. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, se aprecia todavía una falta importante de flexibilidad en la Administración Pública española para las técnicas que están aplicando otros países de nuestro entorno para la modernización de sus respectivos sistemas de gestión pública.
2.- LA AUDITORÍA DE EFICACIA O DE PROGRAMAS
El término auditoría de eficacia se asimila al de auditoría de programas, dada la proximidad de su enfoque. LA GAO (1999) y la IGAE (1998) se refieren, en el marco de las auditorías operativas, a las auditorías de programas que tratan de determinar:
- en qué medida se alcanzan los resultados u objetivos establecidos por los legisladores o por los órganos que autorizan los programas,
- la eficacia de organizaciones, programas, actividades o funciones, y
- si la entidad ha cumplido las leyes y demás normas en aquellos aspectos relevantes para el programa.
El grupo de contacto de Tribunales de Cuentas Europeos (1998)7 señala que los objetivos globales de la auditoría operativa varían en los diferentes países. En general, la mayoría de las SAIs establecen uno o varios de los siguientes objetivos globales:
- proporcionar al legislador o autoridad que aprueba la gestión, una garantía independiente sobre la ejecución económica, eficiente y/o eficaz de la política;
- proporcionar al legislador o autoridad que aprueba la gestión una garantía independiente sobre la fiabilidad de los indicadores o declaraciones que sobre su funcionamiento publica la entidad auditada;
- identificar ámbitos en los que la gestión es deficiente contribuyendo así a que la entidad auditada, o el gobierno en sentido más amplio, mejoren su economía, eficiencia y/o eficacia;
- encontrar ejemplos de "mejores prácticas" y comunicarlos a los gobiernos y/o entidades auditadas
La aplicación de auditorías operativas en las entidades de derecho público tropieza en España, no sólo con las dificultades específicas de este tipo de entidades, en cuanto a la definición del output, sino además, con la rigidez existente en los sistemas de gestión de las Administraciones Públicas españolas con escasa tradición en delimitación de objetivos, asignación de líneas de responsabilidad y evaluación del rendimiento.
No obstante, a medida que se va afianzando la contabilidad pública y de costes en los diversos entes públicos y se va realizando un esfuerzo de planificación por objetivos, se favorece la consolidación de las auditorías operativas. De hecho, en la década de los noventa, se han llevado a cabo en España un número significativo de trabajos en el campo de la auditoría operativa.
3.- EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
La evaluación de políticas públicas8 pretende facilitar información que sirva a las Administraciones Públicas para mejorar los procesos de decisión y planificación, la gestión y los logros y para rendir cuentas a los ciudadanos sobre el resultado de la actuación política. Un país pionero en este campo ha sido EEUU: en la década de los setenta introdujo la "Sunset Legislation" que supone la eliminación automática de los programas que no alcanzan sus objetivos . La "Sunset Legislation" también se encuentra introducida a nivel regional en más de la mitad de los estados de EEUU.
Aunque otros países como Canadá, Suecia, Gran Bretaña y Holanda cuentan con iniciativas de este tipo, sólo en los EEUU y Canadá se realiza la evaluación de políticas públicas de forma sistemática mediante una programación anual, a iniciativa del órgano evaluador o de congresistas y senadores. También Francia e Italia han puesto en marcha iniciativas de este tipo, aunque en estos casos la evaluación es interna. Por último, la evaluación de política públicas está institucionalizada en los programas de ayuda internacional de la ONU, del Banco Mundial y de la OMS, entre otros.
Los países que tienen institucionalizada la evaluación de políticas públicas han encargado a sus respectivos Tribunales de Cuentas esta actividad: GAO (EEUU), NAO (UK), Office of Comptroller General (Canadá) o Riksrevisionsverket (Suecia).
4.- INICIATIVAS PIONERAS DE IMPLANTACION DE INDICADORES EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL PARA EL CONTROL DE EFICIENCIA Y EFICACIA
- En 1991, se publicó en el Reino Unido la primera guía de indicadores con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios públicos locales y favorecer la comparabilidad -benchmarking- entre los valores alcanzados por las distintas entidades locales -comparación transversal- y los alcanzados por cada una de ellas en años anteriores -comparación histórica o temporal-. En 1992, se impuso la obligación legal de que todas las entidades locales aplicaran los mencionados indicadores. La Audit Commission hizo pública, este mismo año, la primera lista de indicadores para el ejercicio 1993-94, debiéndose difundir los mismos en varios periódicos locales.
Un estudio realizado sobre su utilidad pone de manifiesto que aproximadamente el 37% de las personas que reciben esta información leen al menos una parte de la misma. Asimismo, la radio y televisión del país reproduce algunos de los aspectos comparados más destacados de esta información.
Aunque cada año actualiza los contenidos de dichos indicadores, la Audit Commission inició en 1999 un proceso de revisión del número de los mismos -por entender que un número excesivo impide al usuario valorarlos adecuadamente-, manteniendo los que pueden ponerse en relación con objetivos, se refieren a áreas de actuación prioritarias y son relativamente fáciles de interpretar, pasando de los 200 iniciales a unos 50.
- En EEUU, el GASB elaboró en 1994 un documento sobre presentación de información de medios y logros de los servicios públicos, para Estados y Ayuntamientos, cuyo objetivo último era completar la información financiera para mejorar la rendición de cuentas.
En 1996, se llevó a cabo un estudio para conocer el nivel de implantación
de indicadores SEA en los Estados y Ayuntamientos de EE.UU. y la utilidad
de los mismos para los usuarios de la información. El estudio se
basó en una encuesta. El 53% de las entidades encuestadas señalaron
haber desarrollado algún tipo de indicadores SEA y el 47% que los
utilizaban de alguna forma en la toma de decisiones.
En 1997, el GASB puso en marcha un proyecto, cuyo desarrollo se planteó
en cinco fases, orientado a impulsar el uso de indicadores SEA. Los resultados
de este proyecto permitirán considerar al GASB, en 2002, si los
indicadores de gestión se encuentran desarrollados para incorporarlos
a la Cuenta General como parte de la información externa.
Los resultados del estudio realizado en la fase dos reflejan situaciones bastante heterogéneas: algunos Estados y Ayuntamientos han desarrollado indicadores sobre medios y logros, otros han comenzado su implantación en ciertos servicios y, el resto, tienen voluntad de hacerlo en un futuro próximo.
Tras estos años de experiencia en la aplicación de indicadores de gestión, el GASB reconoce que la publicación de los mismos se encuentra todavía poco extendida y recomienda seguir experimentando para seleccionar los más representativos. Asimismo, estima conveniente que en los informes de auditoría se incluya la evaluación de los indicadores junto con la información necesaria para facilitar a los usuarios su correcta interpretación y la comparabilidad de los mismos.
5.- LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El concepto de calidad total en la gestión de los servicios públicos, más que una técnica organizativa, constituye una filosofía y una actitud para orientar la actividad, en la cual el factor humano desempeña un papel fundamental, aunque se extiende a toda la organización.
El modelo EFQM , obliga a plantearse la identificación de los usuarios y las expectativas que tienen los mismos con respecto a las actividades y servicios que ofrecen, ya que serán éstos quienes determinen el éxito o fracaso de su gestión. En el caso español, numerosas entidades públicas están asociadas al Club de gestión de calidad, realizando esfuerzos por impulsar y desarrollar programas de calidad, como es el caso de la Federación Española de Municipios y Provincias.
También a nivel europeo se están promoviendo encuentros para poner en común experiencias en la implantación de programas de calidad como la First Quality Conference for Public Administrations in the EU. SHARING BEST PRACTICES , en la que España presentó como caso representativo de la Administración local:
Una experiencia de modernización de la gestión local. (Comisión de Presidencia y Hacienda del Ayuntamiento de Barcelona).
Las cartas de servicios
El RD 1259/1999 de 16-7-1999 introduce en la Administración del Estado las cartas de servicios que permiten conocer a los ciudadanos por anticipado la clase de servicio que pueden esperar y demandar y los compromisos de calidad de dicho servicio. Las cartas de servicios se están extendiendo actualmente a otros niveles de la Administración Pública española, incluida la Administración Local donde ya existen numerosas iniciativas.
Auditorías de calidad en las Administraciones Públicas
Una de las entidades pioneras en materia de contabilidad y auditoría en las Administraciones Públicas, la New Zealand Audit Office -NZAO- ha comenzado ya a realizar auditorías de calidad de los servicios prestados por cinco agencias gubernamentales con el objeto de determinar si sus sistemas y servicios se encuentran orientados al usuario-cliente.
En definitiva, las líneas básicas de las iniciativas anteriores se han reproducido, en mayor o menor medida, en los programas de reforma del sector público de los países desarrollados. Estas reformas se enmarcan en el enfoque que se está denominando New Public Management
2 Por ejemplo, para el objetivo "aumentar el nivel de vida en un ámbito dado", puede diseñarse un programa orientado a la creación de empleos. Los empleos creados serían el output del programa y contribuyen al objetivo último -outcome-, al aumento del nivel de vida.
3 La NAO (1988) insistía ya en la dificultad de determinar y "valorar" los objetivos políticos y su cumplimiento utilizando, para la evaluación de la eficacia -o de políticas públicas-, baterías de indicadores flexibles en las que el auditor debería apoyarse
4 Como parte de la réplica del gobierno a un informe del Treasury and Civil Service Select Committee, que solicitaba la implantación de medidas para mejorar la eficiencia y eficacia. La respuesta del gobierno se recogió en el White Paper - Cmnd. 8616.
5 Al igual que en los EE.UU. y en el resto de países que lo implantaron.
6 Ley 37/1988, de 28 de diciembre
de Presupuestos Generales del Estado para 1989.
7 Constituido para la elaboración de directrices
de aplicación europea de las Normas de Auditoría de la INTOSAI.
8 Entendemos por política pública la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática o también el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats, 1989).
9 Esta iniciativa surgió por varias razones entre las que destacan la necesidad de información del Congreso de los EEUU sobre el proceso de aplicación de las leyes, la demanda generalizada de información sobre programas de actuación que implicaban notables esfuerzos inversores y el interés de los gestores y altos cargos de la Administración para conocer la forma en que se ejecutaban los programas y evaluar sus efectos.
10 El National Citizen's Charter indicators.
11 Concepts Statement nº2 Service Efforts and Accomplishments (SEA) Reporting.
12 Un comité de expertos del GASB y la National Academy of Public Administration.
13 Con el apoyo financiero de la Fundación Alfred P. Sloan.
14 Total Quality Management TQM.
15 EFQM (1998) Autoevaluación. Directrices para el Sector Público.