PROYECTO DE GASTO

José Luis Valle torres. Interventor del Patronato de Recaudación
de la Diputación de Málaga

I. CONCEPTO DE P.G.

El concepto de P.G. y su desarrollo vienen regulados en el Capítulo 1º del Título IV de la ICAL (Reglas 355 a 359 inclusive).

Un Proyecto de Gasto (P.G.) puede ser definido como "una unidad contable a la que se adscriben, en cuantías determinadas, créditos de una o varias partidas presupuestarias del Estado de Gastos del Presupuesto de la Entidad Local, que constituye un 'output' de ésta y cuyos 'inputs' se identifican cualitativamente por la referencia a la aplicación económico-funcional de tales partidas y cuantitativamente por las cuantías antes referidas de dichos créditos".

Las características comunes de todos los P.G. son las siguientes:

- Todo P.G. tiene carácter unitario, es decir, constituye una unidad a la que se van a imputar gastos.

- El P.G. puede preverse para ser ejecutado en un ejercicio o en varios.

- Al P.G. se le pueden imputar gastos de una o varias partidas en todos o en algunos de los ejercicios a los que se extiende su ejecución.

Un gráfico puede ilustrar la estructuración de un P.G.

	Proyecto de gasto Z
Ejercicio 1	Ejercicio 2	Ejercicio 3

Como puede deducirse al observar el gráfico anterior, un P.G. puede extenderse a varios ejercicios y afectarse a él en cada uno de los periodos parciales distintas partidas presupuestarias que pueden diferenciarse cualitativa y cuantitativamente durante el periodo total.

La introducción de la estructura contable llamada P.G. obedece a una orientación del control de la ejecución del gasto presupuestario encaminada a cuantificar unidades de "productos finales" (outputs) por la Entidad Local y presenta cierta analogía metodológica y obedece a una filosofía similar que la de los modelos de cuantificación en los sistemas de "contabilidad por pedidos" que se estudian en la Contabilidad Analítica o de Costes.

II. CLASES DE P.Gs.

La ICAL, en su regla 55.2, se refiere a dos tipos de P.G.:

• Los Proyectos de Inversión incluidos en el Plan de Inversiones (art.12.c R.D. 500/90).
• Cualesquiera otros proyectos que constituyan una unidad susceptible de seguimiento y control.

De donde se concluye que todo Proceso de Inversión, incluido en el Plan de Inversión, da lugar siempre y preceptivamente a un P.G. Estos P.G. se pueden también definir y diseñar voluntariamente para otros supuestos no incluidos en el Plan de Inversiones.

Vamos a referirnos a los Proyectos de Inversión por ser los más usuales y porque la metodología que se debe seguir en su diseño, control y seguimiento es aplicable al resto de los P.G.

Todo Proyecto incluido en el Plan de Inversiones se identificará mediante el código que en aquél se le asigne y que no podrá ser alterado hasta su finalización (art.13.4 R.D. 500/90).

Las especificaciones de todo Proyecto de Inversión serán, como mínimo, las siguientes:

1. Código de identificación.
2. Denominación del proyecto.
3. Año de inicio y año de finalización previstos.
4. Importe total previsto.
5. Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios.
6. Tipo de financiación, determinado si se financia con recursos generales.
7. Previsible vinculación de los créditos asignados.
8. Órgano encargado de su gestión. 

III. VINCULACIONES DE CRÉDITOS EN LOS P.G.

A.) P.G. sin vinculación jurídica.

Estos P.G. tienen adscritos a su ejecución un conjunto de créditos presupuestarios cuya utilización está sujeta exclusivamente a las vinculaciones jurídicas generales que se establecen para cada partida de gastos en las Bases de Ejecución del Presupuesto.
Por lo tanto, las dotaciones presupuestarias que se adscriben a estos P.G. pueden utilizarse bien para ellos, bien para otros P.G. o bien para gastos imputables a tales créditos presupuestarios, no integrados en ningún P.G.

B.) P.G. con créditos adscritos vinculados cualitativa y cuantitativamente.

Las dotaciones presupuestarias que se adscriban a estos P.G. no pueden consumirse más que en ellos dentro de su bolsa de vinculación (vinculación cualitativa) pero, además, las cuantías de las mismas actúan como tope superior no pudiendo sobrepasarse en la ejecución del P.G., a menos que se realicen las oportunas modificaciones de crédito (vinculación cuantitativa), bien con cargo a su bolsa de vinculación o bien, si ésta resulta insuficiente, con cargo a otras bolsas del Presupuesto (transferencias de crédito) por utilización del Remanente de tesorería (suplementos de crédito).

C.) P.G. con créditos adscritos vinculados sólo cualitativamente.

Aquí los créditos asignados al P.G. - dentro de su bolsa de vinculación general - sólo pueden aplicarse a estos P.G. no pudiendo cederse a otros P.G. o atenciones, aunque sí pueden consumirse créditos dentro de su bolsa de vinculación o incrementarse estos créditos si existe disponibilidad en otras bolsas de vinculación que, con carácter general, se definan en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

Las vinculaciones de los P.G. pueden variarse de un ejercicio a otro cuando se trate de P.G. plurianuales.

IV. P.Gs. ANUALES Y PLURIANUALES.

Los P.G. de Inversión se corresponden, ya lo hemos dicho, con los Proyectos de Inversión incluidos en el Plan de Inversión (art.12 c R.D. 500/90).

El Plan de Inversión - si se formula - incluirá los Proyectos que se prevean ejecutar en un plazo de cuatro años. Para esos cuatro años se pueden prever proyectos anuales o plurianuales.

A.) P.Gs. anuales.

Si el P.G. es anual se preverá para ser iniciado y finalizado en uno de esos cuatro años.

Vamos a desarrollar dos ejemplos.

A.1) P.G. anual con ejecución total y vinculación cualitativa y cuantitativa.

Supongamos que un Ayuntamiento diseña un P.G., dentro del Plan de Inversiones, para la construcción y equipamiento de un cuartel de la Policía Local. Los gastos asignados a este P.G. - que se prevé ejecutar íntegramente en el ejercicio para el que se formula - vienen incluidos dentro de la subfunción 222 Seguridad para el Capítulo 6º tal como se especifica a continuación (las cantidades van en pesetas). La vinculación general para el Capítulo 6 viene establecida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

Definimos el P.G. con la siguiente referencia:

1. Código de identificación: Año 01 // Nº.P.G. 001
2. Denominación del proyecto: Construcción y equipamiento de un cuartel para la Policía Municipal.
3. Año de inicio y año de finalización previstos: 2001(inicio); 2001(finalización).
4. Importe total previsto: 45.000.000 pesetas.
5. Anualidad prevista para el único ejercicio: 45.000.000 pesetas.
6. Tipo de financiación: Recursos generales.
7. Previsible vinculación de los créditos asignados:

• Partida 222.625: 10.000.000 pesetas.
• Partida 222.627: 35.000.000 pesetas.

      Vinculación cualitativa y cuantitativa.

   h.  Órgano encargado de su gestión: Departamento de Infraestructuras.

De acuerdo con la vinculación, este P.G. tiene reservada en la bolsa de vinculación general para el Capítulo 6 una subbolsa compuesta por las partidas 222.625 por 10.000.000 pesetas. y 222.627 por 35.000.000 pesetas. Esto quiere decir que estos créditos solamente se pueden utilizar para este P.G. (vinculación cualitativa) pero, además en la ejecución del mismo, no se podrán sobrepasar dichas cantidades con cargo a la bolsa de vinculación 222.62 - a pesar de que pueda existir crédito disponible en esta bolsa de vinculación general - a menos que se haga una modificación interna dentro de esa misma bolsa general o se proceda a una modificación de crédito por transferencias de otras bolsas o, en fin y en su caso, a un suplemento de crédito con cargo al Remanente de tesorería.

Si el P.G. se ejecuta completamente en este ejercicio, las "obligaciones reconocidas" (OR) terminan en este ejercicio, es decir: no habrá en el ejercicio próximo más OR derivadas de este P.G.

Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio (datos supuestos).

El cuadro número 1 muestra la situación del P.G. al cierre. El cuadro número 2 muestra la situación del P.G. después del cierre (ejercicios cerrados). A partir de este cuadro número 2 se seguirá la evolución del P.G. hasta que el total de obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causa

Cuadro nº 1
SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001)

Cuadro nº 2
EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

A.2) P.G. anual con ejecución parcial y vinculación sólo cualitativa.

Partimos del mismo supuesto y los mismos datos que en el caso A.1). La vinculación general para el Capítulo 6 viene definida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

Si la vinculación es sólo cualitativa esto quiere decir que la subbolsa compuesta por las partidas 222.625 por 10.000.000 pesetas y 222.627 por 35.000.000 ptas. sólo puede ser utilizada para este P.G. sin perjuicio de que, si las dotaciones resultan insuficientes para este P.G., puedan contraerse más gastos para su ejecución con cargo a la bolsa general 222.62 o mediante la oportuna modificación de crédito con cargo a otras bolsas o por aplicación del Remanente de tesorería.

Al igual que en el caso anterior vamos a analizar el estado de las partidas adscritas a este P.G. (datos supuestos).

El cuadro número 1 refleja, como en el caso anterior, los "saldos de obligaciones" y los "saldos de pagos ordenados", pero también recoge los "saldos de disposiciones" porque el proyecto no ha sido ejecutado en su totalidad. Los "saldos de obligaciones" y los "saldos de pagos ordenados" pasan, como en caso A.1) a integrarse en el estado de obligaciones por ejercicios cerrados. Los "saldos de disposiciones" constituyen remanentes de crédito que podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente si existen fuentes de financiación disponibles para efectuar las oportunas modificaciones de crédito por "incorporación de remanentes" (art.26 .2 b; 47.1 b; 48 y 99 R.D. 500/90). El importe de estos remanentes de crédito asciende a la cantidad de 4.000.000 ptas. para la partida 222.625 y 5.000.000 pesetas para la partida 222.627, según se desprende del cuadro número 3.

El cuadro número 2 recoge las obligaciones por presupuestos cerrados derivadas de la ejecución en el año 2.000 de este P.G.

Cuadro nº 1
SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001)

Cuadro nº 2
EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

A partir de este cuadro Nº2 se seguirá la evolución del P.G. hasta que el total de obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causas.

A.3) P.G. anual con ejecución parcial y sin vinculación.

Si un P.G. tiene asignados créditos no vinculados, entonces tales créditos pueden ser utilizados tanto para el P.G. como para todas las atenciones que puedan ser imputadas a la bolsa de vinculación que contiene las partidas cuyos créditos le han sido asignados a ese P.G.

Una cuestión que se plantea para todos los P.G. es si, al incorporar los "remanentes de crédito" al siguiente ejercicio, hay que conservar para estos remanentes el mismo nivel de vinculación con que se diseñó el P.G.

Si leemos atentamente el artículo 13 del R.D. 500/90, en su punto 3 vemos que se dice que "los proyectos incluidos en el Plan de Inversiones se identificarán mediante el código que en aquél se les asigne y que no podrá ser alterado hasta su finalización", pero no se dice nada respecto a la vinculación de los créditos asignados (art.13.4.g R.D. 500/90). Por otra parte, el artículo 15 se refiere a la revisión anual de los Planes de Inversión, todo lo cual permite concluir con que los niveles de vinculación jurídica sí son modificables al revisarse los Planes en el ejercicio siguiente.

B.) P.Gs. de duración superior al año.

Si el P.G. se prevé para ser iniciado en un ejercicio y ser terminado en uno o varios ejercicios posteriores al de inicio, entonces se puede presentar una variedad de diseños de modelos de P.G.:

1. Modelo de P.G. con gasto anual.
2. Modelo de P.G. con gastos plurianuales.
3. Modelo de P.G. con ejecución total en cada ejercicio.
4. Modelo de P.G. con ejecución parcial en cualquier ejercicio.
5. Modelo de P.G. con vinculaciones fijas.
6. Modelo de P.G. con vinculaciones variables.
7. Modelo de P.G. con partidas fijas.
8. Modelo de P.G. con partidas variables.

De la combinación de los anteriores modelos pueden surgir 18 submodelos: aceg // aceh // acfg // acfh // adeg // adeh // adfg // adfh // bceg // bceh // bcfg // bcfh // bdeg // bdeh // bdfg // bdfh.

Vamos, a título de ejemplo, a desarrollar uno de los submodelos, el bdeh.

Este submodelo presenta las siguientes características:

• Introducción de gastos plurianuales.
• Ejecución parcial en el primer ejercicio.
• Vinculación fija.
• Partidas variables.

El P.G. viene identificado por los siguientes datos:

1. Código de identificación: Año 01 // Nº.P.G. 001
2. Denominación del proyecto: Construcción y equipamiento de un cuartel para la Policía Municipal.
3. Año de inicio y año de finalización previstos: 2001(inicio); 2003 (finalización).
4. Importe total previsto: 60.000.000 pesetas.
5. Anualidades previstas para cada ejercicio.

• 1ª. Anualidad…33.000.000 pesetas.
• 2ª. Anualidad…24.000.000 pesetas.
• 3ª. Anualidad…. 3.000.000 pesetas.

   f. Tipo de financiación: Recursos generales.

   g. Previsible vinculación de los créditos asignados:
Vinculación cualitativa y cuantitativa.

   h.Órgano encargado de su gestión: Departamento de Infraestructuras.

La distribución presupuestaria del P.G. se recoge en el siguiente Cuadro A:

Datos complementarios:

• La Construcción del edificio (partida 222.622) se desarrolla como un gasto plurianual (50.000.000 ptas. distribuidos en dos anualidades de 30.000.000 ptas. y 20.000.000 ptas., respectivamente). El contrato se adjudica en el año 01 por el precio total 50.000.000 ptas., pero el gasto se distribuye en los periodos 01 y 02.
• El Proyecto complejo (partida 222.627) se refiere a la compra e instalaciones de lámparas, videocámaras fijas de control y células fotoeléctricas.
• La Compra de mobiliario (partida 222.625) se diversifica en dos "expedientes de gasto" (expedientes de contratación) por importe de un millón de ptas. cada uno.

Vamos a analizar ejercicio por ejercicio el desarrollo del P.G.

Primer año

La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente:

La vinculación general para el Capítulo 6 viene establecida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

Según el tipo de vinculación - y a la vista de la previsión presupuestaria - el P.G. tiene reservado para su ejecución en este primer ejercicio los siguientes créditos:

• 30.000.000 ptas. de la partida 222.622
• 3.000.000 ptas. de la partida 222.627

Esto quiere decir que para este P.G., en el primer año, las cuantías de estos créditos quedan reservadas exclusivamente para el P.G. sin que se puedan utilizar para otras atenciones (vinculación cualitativa) y, además, que en este P.G., y para este primer año, estos créditos no pueden ser rebasados con cargo a la bolsa de vinculación 222.62 (vinculación cuantitativa), a menos que se haga una modificación interna dentro de esta misma bolsa o se proceda a una modificación de crédito por transferencias de otras bolsas o, en fin, se proceda, en su caso, a un suplemento de crédito con cargo al Remanente de tesorería.

Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio.

El cuadro nº.1 muestra la situación del P.G. al cierre. El cuadro nº.2 muestra la situación del P.G. después del cierre (ejercicios cerrados). A partir de este cuadro nº.2 se seguirá la evolución de las obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G. durante el primer año hasta que el total de estas obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causas.

Cuadro nº 1
SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001)

Cuadro nº 2
EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

El cuadro nº.1 refleja los "saldos de obligaciones" y los "saldos de pagos ordenados" que pasan a integrarse en la Agrupación de obligaciones por Presupuestos cerrados tal como se recoge en el cuadro nº.2. Pero también recoge los "saldos de disposiciones" porque el proyecto no ha sido ejecutado en su totalidad. Estos "saldos de disposiciones" constituyen remanentes de crédito que podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente si existen fuentes de financiación disponibles para efectuar las oportunas modificaciones de crédito por "incorporación de remanentes" (art.26.2 b; 47.1 b; 48 y 99 R.D. 500/90). El importe de estos remanentes asciende a la cantidad de 4.000.000 ptas. para la partida 222.622, según se desprende del cuadro nº.1.

Segundo año

La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente:

Según el tipo de vinculación - y a la vista de la previsión presupuestaria - el P.G. tiene reservado para su ejecución en este segundo ejercicio los siguientes créditos:

• 20.000.000 ptas. de la partida 222.622
•   1.000.000 ptas. de la partida 222.625
•   3.000.000 ptas. de la partida 222.627

Nos remitimos respecto a las vinculaciones cualitativa y cuantitativa a lo puntualizado para el primer ejercicio.

Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio.

Cuadro nº 1
SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.002)

Los 4.000.000 de ptas. correspondientes a modificaciones de la partida 222.622 provienen de la "incorporación de remanentes de crédito" derivados del ejercicio anterior.

Partiendo del cuadro nº.2 del ejercicio anterior vamos a analizar como han evolucionado las Obligaciones por ejercicios cerrados - derivadas del ejercicio 2.001 - durante el año 2.002.

Esta evolución se recoge en el siguiente cuadro:

Cuadro nº 2
EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS (Ejercicio 2.002)

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR) (Ejercicio 2.002)

De los datos deducidos de los cuadros nº.1 y nº.2 para este segundo año llegamos al cuadro nº.3.

Cuadro nº 3
EJERCICIO 2.003. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

Tercer año

La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente:

Según el tipo de vinculación - y a la vista de la previsión presupuestaria - el P.G. tiene reservado para su ejecución en este tercer ejercicio los siguientes créditos:

1.000.000 ptas. de la partida 222.625
2.000.000 ptas. de la partida 222.627

Nos remitimos respecto a las vinculaciones cualitativa y cuantitativa a lo puntualizado para el primer ejercicio.

Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio.

Cuadro nº 1
SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.003)

Partiendo del cuadro nº.2 del ejercicio anterior vamos a analizar como han evolucionado las Obligaciones por ejercicios cerrados - derivadas del ejercicio 2.002 - durante el año 2.003.

Esta evolución se recoge en el siguiente cuadro:

Cuadro nº 2
EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS (Ejercicio 2.003)

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR) (Ejercicio 2.003)

De los datos deducidos de los cuadros nº.1 y nº.2 para este tercer año llegamos al cuadro nº.3.

Cuadro nº 3
EJERCICIO 2.004. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

Al final de este tercer año estamos en condiciones de llegar a las siguientes conclusiones:

1. Comparando las previsiones que, para el P.G., se detallaron en el Cuadro A y las realizaciones que se recogen en los sucesivos Cuadros nº.1 correspondientes a los respectivos ejercicios primero, segundo y tercero comprobamos que el P.G. ha sido cumplido al cien por cien: la suma de las "obligaciones reconocidas" tomada ejercicio por ejercicio y partida por partida ha coincidido con el referido Cuadro A.

2. Podemos verificar cuánto ha costado la ejecución total del P.G. y también se facilita la valoración de sus elementos parciales a efectos de la inclusión en inventario de modo desagregado: Construcción del edificio (partida 222.622); Proyecto complejo (partida 222.627); Compra de mobiliario (partida 222.625).

Todavía no ha terminado totalmente el seguimiento temporal del P.G. puesto que del Cuadro nº.3 correspondiente al tercer año se desprende que al final de este periodo y comienzo del siguiente existen aún obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G.

Si suponemos que durante el cuarto ejercicio se satisfacen todas las obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G. podemos llegar, por ejemplo, al siguiente cuadro.

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS (Ejercicio 2.004)

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR) (Ejercicio 2.003)

Por último debemos hacer referencia al cumplimiento de la Regla 356 de la ICAL:

1. Hemos cumplido la primera exigencia de esta Regla, ya que el P.G. lo tenemos identificado (ver pág.7).

2. Hemos hecho el seguimiento de los dos expedientes de gasto en que se ha diversificado la Compra de mobiliario (partida 222.625) (ver pág.8) a través de los siguientes cuadros parciales:

Para el primer expediente (el correspondiente al segundo año) el seguimiento se verifica a través del siguiente cuadro parcial.

SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.003)

Para el segundo expediente (el correspondiente al tercer año) el seguimiento se verifica a través de los siguientes cuadros parciales.

EJERCICIO 2.004. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR) (Ejercicio 2.004)

V. SEGUIMIENTO Y CONTROL DE UN P.G.

Las Reglas 357 y 359 de la ICAL se refieren a este asunto y nosotros vamos a verificar si en el desarrollo del ejemplo teórico propuesto para un P.G. de duración superior al año hemos cumplido la normativa sobre seguimiento y control prevista en estas Reglas.

A) Respecto a la Regla 357.

1. Se ha asegurado el cumplimiento de la vinculación jurídica para el proyecto desarrollado.

2. Se ha establecido para el proyecto un control individualizado de la ejecución presupuestaria de forma que, para cada anualidad y aplicación presupuestaria, los importes de cada fase no han superado a los de fases anteriores.

3. Se ha controlado en el P.G. y para cada anualidad la ejecución del mismo, permitiendo conocer en cada momento su situación y posibilitando su inventario.

B) Respecto a la Regla 359.

El seguimiento y control del P.G. se ha efectuado a través de los mismos registros que los generales del presupuesto y, además, se han registrado:

- Los datos identificativos del P.G.: código, descripción y periodo de duración.

- Anualidades a las que ha extendido su ejecución.

- Para cada anualidad, aplicaciones presupuestarias a través de las que se han realizado.

Por último debemos añadir que el control de las partidas presupuestarias adscritas al P.G. es parcial respecto al control general de las mismas en la ejecución del Presupuesto.