COMENTARIOS A LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. REALIDAD O FUTURISMO
José Claudio Álvarez Villazón. Tesorero del Ayuntamiento de Astillero. Santander
I.- INTRODUCCIÓN
Con fecha 9 de febrero de 2001 fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) el Proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante PLGEP).
De la lectura de la Exposición de Motivos del Proyecto, así como de las afirmaciones de responsables políticos directa o indirectamente vinculados a su desarrollo, podemos concluir que las motivaciones fundamentales de la norma son dos:
Por un lado, establecer de forma concluyente en nuestro ordenamiento
ciertos principios presupuestarios que, al menos en el ámbito de
la Administración General del Estado vienen aplicándose
desde hace algunos años como consecuencia de las exigencias derivadas
de nuestra pertenencia a la Unión Económica y Monetaria.
Son tales principios, según señala la Exposición
de Motivos del proyecto "(...) el principio de estabilidad presupuestaria,
definido como equilibrio o superávit presupuestario, el principio
de plurianualidad, el principio de transparencia y el principio de eficiencia
en la asignación y utilización de recursos públicos"
(Exposición de Motivos, III)1.
Por otro, incorporar a las Administraciones Territoriales (y, sobre todo,
a las Administraciones Autonómicas) al esfuerzo de reducción
del déficit. En este sentido, Gabriel Elorriaga, Secretario de
Estado de Organización Territorial del Estado, señala: "No
es posible ya desarrollar una política económica de estabilidad
en el estrecho ámbito de la Administración General. En consecuencia,
el déficit debe ser tratado, en cualquier nivel territorial, como
una situación excepcional que ha de ser sólidamente justificada
y rápidamente corregida"2.
En este mismo argumento redunda la Exposición de Motivos del PLGEP,
al señalar: "Ahora bien, el proceso descrito (la incorporación
del principio de equilibrio presupuestario a la práctica de los
países miembros de la UEM) sería inútil, en un país
fuertemente descentralizado como España, si el esfuerzo del Estado
no fuese simultáneamente realizado por el conjunto de las Administraciones
Públicas, pues, en caso contrario, la presión sobre los
mercados financieros vendría ejercida por estas con los consabidos
efectos negativos sobre los tipos de interés, la inflación
y, en última instancia, el empleo" (Exposición
de Motivos, II).
En congruencia con la segunda de las motivaciones considerada, el PLGEP plantea su aplicación, no solo a la Administración Central, sino también a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales. En la Disposición Final Segunda del Proyecto, se determina el carácter básico de la Ley al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13º de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", puesto que, como señala la Exposición de Motivos la aplicación de la norma considerada tiene por objeto que "(...) la actuación presupuestaria coordinada de todas ellas (las Administraciones Públicas), puesta al servicio de la política económica del Gobierno, permita conseguir la imprescindible estabilidad económica interna y externa, como base para el mantenimiento del escenario económico actual, doblemente caracterizado por un elevado crecimiento y una elevada tasa de creación de empleo" (Exposición de Motivos II). Adicionalmente, el legislador esgrime como títulos competenciales la competencia exclusiva sobre la Hacienda General y la Deuda del Estado que la Constitución atribuye al Estado en el apartado 14º del artículo 149.1 (puesto que, siguiendo de nuevo la Exposición de Motivos "(...) esta Ley constituye un instrumento de coordinación entre la Hacienda Pública del Estado y las de las Comunidades Autónomas" y, un tanto sorprendentemente, la competencia exclusiva del Estado sobre "Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros" que la Constitución otorga al Estado en el artículo 149.1.11º, puesto que, como de nuevo señala la Exposición de Motivos "(...) uno de sus objetivos es garantizar la futura permanencia de España como uno de los países que tienen en el euro su moneda nacional". El informe de la Ponencia (BOCG de 20 de septiembre de 2001), incorpora al conjunto de títulos competenciales esgrimidos por el Estado el artículo 149.1.18º (ya incorporado al artículo 1 LRHL). Debe indicarse, a modo de conclusión sobre lo expresado que, si bien en el caso de las Comunidades Autónomas la invocación de títulos competenciales por parte del Estado en este caso es congruente con la situación de autonomía financiera que aquellas tienen establecida por la Constitución (artículo 156), la regulación exhaustiva de la actividad financiera de las Entidades Locales por el Estado es cuestión ya zanjada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 233/1999 de 16 de diciembre), por lo que la invocación de títulos competenciales adicionales a los esgrimidos por el legislador en el artículo 1 de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL) es, en principio, innecesaria.
II. LA APLICACIÓN DEL PLGEP A LAS ENTIDADES LOCALES
El artículo 2 PLGEP señala en su apartado 1º que, a los efectos de la Ley, el sector público se considera integrado, entre otros, por "d) Las Entidades locales, los Organismos Autónomos y los Entes públicos dependientes de aquella, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales". Por otra parte, el apartado 2º del PLGEP señala: "El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de Derecho Público dependientes de la Administración del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales y no comprendidas en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetas a lo dispuesto en el Título I de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas".
El primer problema que plantea este artículo es la determinación del concepto "ingresos comerciales", que marca la frontera entre lo que constituye el núcleo del sector público y las entidades que se sitúan en sus aledaños, o, dicho en otros términos, entre las entidades encuadradas en el Sector de Administraciones Públicas (Subsector de Entidades Locales) y las Sociedades no Financieras Públicas.
Para la determinación del concepto de "ingresos comerciales" hemos de referirnos al Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Unión Europea y al Reglamento (CE) nº 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero de 2000, por el que se modifica el Reglamento anterior). De acuerdo con el artículo 1.1 del Reglamento 3605/1993 (en la redacción dada al mismo por el Reglamento 475/2000) "A los efectos del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y del presente Reglamento, los términos que figuran en los apartados siguientes se definen con arreglo al Sistema Europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (en lo sucesivo SEC 95) adoptado por el Reglamento (CE) nº 2223/96. Los códigos entre paréntesis corresponden al SEC95".
Por su parte, el artículo 1.2 del citado Reglamento (CE) señala "Por público se entenderá lo perteneciente al sector "Administraciones Públicas" (S.13) que comprende los subsectores "Administración central" (S1311), "Comunidades Autónomas" (S1312), Corporaciones Locales (S1313) y Administraciones de Seguridad Social (S1314), con exclusión de las operaciones comerciales, según se definen en el SEC95. La exclusión de las operaciones comerciales significa que el Sector "Administraciones Públicas" (S.13) abarca exclusivamente las unidades institucionales que producen, como función principal, servicios no mercantiles".
El Reglamento, como se ve, obliga a buscar la configuración de los "ingresos comerciales" en el SEC95.
A) El SEC95 distingue tres tipos de producción: producción de mercado, producción para uso propio y producción no de mercado, de las cuales solo la primera y la tercera son relevantes a los efectos que nos ocupan.
Por producción de mercado se entiende, básicamente, aquella que es vendida a precios económicamente significativos.
Por producción no de mercado se entiende aquella que es suministrada a otras unidades de forma gratuita o a precios económicamente no significativos.
En general, se considera que la producción se vende a precios económicamente significativos cuando las ventas cubren al menos el 50% del coste de producción. A estos efectos se considera:
Ventas: Incluye tanto las ventas excluidos los impuestos sobre los productos pero incluidos todos los pagos realizados por las Administraciones Públicas vinculados al volumen o el valor de la producción (es decir, se excluyen los pagos para cubrir un déficit global). No obstante, en el caso de las sociedades y cuasi sociedades públicas, en las subvenciones a los productos y, consecuentemente, en las ventas, se incluirán las que las AA.PP. conceden a aquellas para compensar las pérdidas continuadas en que incurren en sus actividades productivas, debido a que facturan sus productos a precios inferiores a sus costes medios de producción como consecuencia de la aplicación de una determinada política económica y social de las Administraciones Nacionales o de la Unión Europea.
Costes de producción: Son la suma de los consumos intermedios, la remuneración de asalariados, el consumo de capital fijo y otros impuestos sobre la producción. Se excluyen de este punto todos los costes de formación de capital por cuenta propia, es decir, todos los costes de fabricación de inmovilizado por cuenta propia en los que incurra la sociedad o cuasi sociedad.
El criterio del 50% se debe aplicar considerando una serie de años. Se aplicará de forma estricta únicamente si se mantiene durante varios años o se cumple en el año en curso y se espera que lo siga haciendo en el futuro próximo. Las ligeras fluctuaciones en el volumen de ventas de un año a otro no hacen preciso reclasificar las unidades institucionales.
Consecuentemente con lo anterior, el SEC95 distingue entre "productores de mercado" y "productores no de mercado", según suministren su producción mayoritariamente a precios económicamente significativos o de forma gratuita o a precios económicamente no significativos.
B) Adicionalmente, debe considerarse la distinción entre productores públicos y privados. Un productor público es aquel que está controlado por las Administraciones Públicas.
En conclusión, el SEC95 señala: "Los productores públicos pueden ser productores de mercado u otros productores no de mercado. Si según el criterio del 50% la unidad institucional debe considerarse un productor de mercado, se clasifica en el sector "sociedades no financieras" o en el sector "instituciones financieras". También se utiliza el criterio del 50% para establecer cuando debe tratarse una unidad de las Administraciones Públicas como una cuasi sociedad propiedad de las Administraciones Públicas: "únicamente se crea una sociedad si la unidad en cuestión cumple el criterio del 50%. Si la unidad institucional es otro productor "no de mercado" se clasifica en el sector Administraciones Públicas".
En definitiva, aplicando los criterios del SEC95 a la Administración Local, podemos considerar que sus cuentas se integran en dos "sectores institucionales", siguiendo la terminología del SEC 95:
Corporaciones Locales (S.1313): "El subsector "corporaciones locales" comprende todas las administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico, con excepción de las administraciones de seguridad social de las propias corporaciones locales. En el subsector S.1313 se incluyen las instituciones sin fines de lucro controladas y financiadas principalmente por las corporaciones locales y cuya competencia se limita únicamente al territorio económico de éstas". (Reglamento 2223 del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad).
Sociedades no financieras públicas (S.11001).
No obstante lo anterior, el PLGEP opera, en el caso de la Administración Local, desconociendo en la práctica el criterio de los ingresos comerciales, de tal modo que:
Se ubican en el núcleo del Sector Público, según la terminología que venimos utilizando:
Las Entidades Locales (incluidos "(...)sus órganos centralizados, órganos territoriales de gestión desconcentrada y aquellos órganos desconcentrados para la gestión de los servicios que carezcan de personalidad jurídica propia", según señala el artículo 6 del Real Decreto 500/90 de 20 de abril, que desarrolla el capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales en materia de presupuestos (en adelante RD 500/90).
Sus Organismos Autónomos.
Otros entes públicos dependientes de ella que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las Entidades Locales no comprendidos en el número anterior.
Dos cuestiones son a mi entender relevantes en este punto, para explicar la aseveración realizada anteriormente:
En primer lugar, el legislador opera con categorías "estatales", por así denominarlas. En la caracterización de las entidades públicas utiliza la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que, como es sabido, en su artículo 43 clasifica a los Organismos Públicos en:
Organismos Autónomos: que, de acuerdo con el artículo 45.1 LOFAGE "(...) se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos".
Entidades Públicas empresariales: que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 53.1 LOFAGE, "(...) son Organismos Públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación". Debe mencionarse, adicionalmente, que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 45.2 LOFAGE, se rigen por el Derecho privado salvo en ciertos aspectos que no vienen al caso.
De la lectura de los preceptos enunciados, cabe deducir que el legislador presupone que los Organismos Autónomos serán, por definición, productores no de mercado y las entidades públicas empresariales, productores de mercado. En línea con lo anterior, el artículo 2 PLGEP incorpora, en la interpretación que realizamos del mismo, a los Organismos Autónomos en su conjunto al ámbito del "núcleo del sector público" (artículo 2.1. PLGEP), mientras que las entidades públicas empresariales tienen un tratamiento individualizado en función de la calidad de sus ingresos. En un "tertium genus", igualmente de tratamiento individualizado quedarán aquellas entidades no ubicables en ninguno de las categorías anteriores, que se rigen por sus propias normas.
El problema surge al considerar que en la Administración Local tan solo se prevén los Organismos Autónomos (administrativos o comerciales, industriales, financieros o análogos, según la enumeración que realiza el artículo 145.2 LRHL y, en su desarrollo, el artículo 7 del RD 500/90, congruente, por otro lado, con el artículo 4 de la Ley 11/1977 de 4 de enero, Ley General Presupuestaria, en su redacción originaria). La regulación, evidentemente desfasada, de los Organismos Autónomos en el ámbito local, considerada a la luz del PLGEP, solo puede conducir a incluir a todos los organismos autónomos de las Entidades Locales, cualquiera que sea la naturaleza de sus ingresos, en el ámbito del apartado 1. del artículo 2 PLGEP. La solución que se obtiene con esta interpretación es, a mi modo de ver, la más adecuada, habida cuenta de la hipertrofia que la Administración instrumental ha alcanzado en el ámbito local y las dificultades que conllevaría, por un lado, traducir a regulaciones de aplicación directa (y en lo posible insusceptibles de interpretaciones diversas, con objeto de homogeneizar su aplicación por las Entidades Locales) y, por otro, controlar la adecuada ubicación que, de sus Organismos Autónomos, y en aplicación de la citada regulación, realicen las Entidades Locales
En lo referido a las Sociedades Mercantiles públicas, el PLGEP, considerado en relación con el SEC95, introduce una modificación digna de tener en cuenta: concretamente, el punto 2.26 del Anexo al Reglamento 2223/96 del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad señala "El control sobre una sociedad se define como la capacidad para determinar, en caso necesario, la política general de la sociedad mediante el nombramiento de los administradores apropiados. Una única unidad institucional -otra sociedad, un hogar o una unidad de las administraciones públicas- puede ejercer el control de una sociedad si posee más de la mitad de las acciones con derecho a voto o si controla de otra manera más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas. Por añadidura, la administración pública puede asegurarse el control de una sociedad mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que la autorice a determinar la política de la sociedad o a nombrar a sus administradores. Para controlar más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas no es preciso que una unidad institucional posea acciones con derecho a voto. Una sociedad C puede ser una filial de otra sociedad B de la que una tercera sociedad A posee la mayoría de las acciones con derecho a voto. Se dice que la sociedad C es filial de la sociedad B cuando la sociedad B controla más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas de la sociedad C, o bien cuando la sociedad B es accionista de la sociedad C con derecho a nombrar o cesar a la mayoría de los administradores de la sociedad C".
En definitiva, el SEC95 opera con un criterio de control bien conocido en el ámbito privado. El Real Decreto 1815/1991 de 20 de diciembre, que aprueba las normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas (con criterios incorporados a la Séptima Directiva sobre Sociedades) configura como sociedad dominante a aquella sociedad mercantil que, siendo socio de otra sociedad, mercantil o no, se encuentra con relación a ella en alguno de los casos siguientes:
- Posee la mayoría de los derechos de voto.
- Tiene la facultad de nombrar o destituir a la mayoría de los
miembros del órgano de Administración.
Puede disponer, en virtud de acuerdos celebrados con otros socios, de la mayoría de los derechos de voto. - Han nombrado exclusivamente con sus votos a la mayoría de los miembros del órgano de administración que desempeñen se cargo en el momento en que deban formularse las cuentas consolidadas y durante los dos ejercicios inmediatamente anteriores.
Se entienden como sociedades dependientes las sociedades que se encuentren en relación con la dominante, en alguno de los supuestos relacionados, así como las sucesivamente dominadas por estas, cualquiera que sea su forma jurídica.
Esta reflexión da pie, por otro lado, para propugnar una profunda revisión de las normas reguladoras de las cuentas de las Sociedades Mercantiles (RD 500/90 de 20 de abril), que han quedado absolutamente desfasadas tras la aprobación del Real Decreto 1643/1990 de 20 de diciembre, que aprobó el Plan General de Contabilidad, y de las normas de consolidación (artículos 115 a 118 del RD 500/90 de 20 de abril), absolutamente inoperativas por insuficientes.
III. PRINCIPIOS GENERALES
El PLGEP, como se ha indicado, propugna la aplicación de un conjunto de principios de contenido presupuestario a las Administraciones Públicas. Estos principios, comunes a las tres Administraciones Públicas, y contenidos en el Capítulo Segundo del PLGEP (Principios Generales), son objeto de puntualización y adaptación a las Entidades Locales en el Capítulo Tercero del PLGEP (Equilibrio presupuestario de las Entidades Locales).
Tales principios son los siguientes:
Principio de estabilidad presupuestaria. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3.1 PLGEP "La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento". Este principio general adopta dos formulaciones:
Para los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1 del PLGEP, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el SEC-95.
Para los sujetos a los que se refiere al artículo 2.2 PLGEP, se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero a la que, en su caso, se accederá a través de la adopción de estrategias de saneamiento que eviten o disminuyan las pérdidas y puedan aportar beneficios adecuados a su objeto social o institucional.
El principio de estabilidad presupuestaria es el principio ancilar, al que se subordinan el resto de principios enumerados en el PLGEP.
Podemos considerar los siguientes aspectos:
Formulación del principio para las Entidades Locales: El artículo 19 PLGEP prevé que las Entidades Locales, en el ámbito de sus competencias, ajustarán sus presupuestos al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, en los términos del artículo 3.2 del PLGEP.
Fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria. El PLGEP prevé que sea el Gobierno (artículo 8) el que, en el primer cuatrimestre de cada año, y a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, fije el objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres ejercicios siguientes, tanto para el sector público en su conjunto, como para cada uno de los agentes comprendidos en el artículo 2.1. El acuerdo será remitido a las Cortes para su debate y aprobación.
En el artículo 20 se prevé que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda, y previo informe de la Comisión Nacional de Administración Local, fije el objetivo de estabilidad para las Entidades Locales. Parece claro que este objetivo se enmarcará dentro del anterior, y particularizará para las Entidades Locales el objetivo genérico para la Administración Local.
Operativa del principio de estabilidad presupuestaria en las Entidades Locales:
A) Determinación de la magnitud definidora de la situación de desequilibrio. Actualmente, con el sistema vigente en la LRHL, RD 500/90 y Instrucción de Contabilidad para la Administración Local de 17 de julio de 1990, hay dos magnitudes básicas obtenidas de la liquidación del Presupuesto:
Resultado Presupuestario: Diferencia entre los derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones presupuestarias reconocidas en el mismo periodo (artículo 96 RD 500/90), ajustado en función de las obligaciones financiadas con Remanente de Tesorería y las diferencias de financiación derivadas de gastos con financiación afectada (artículo 97 RD 500/90). En el caso de los Organismos Autónomos no administrativos, el ajuste se producirá, adicionalmente, en función del resultado de las operaciones comerciales.
Remanente líquido de Tesorería, integrado por los derechos pendientes de cobro, las obligaciones pendientes de pago y los fondos líquidos, todos ellos referidos a 31 de diciembre del ejercicio (artículo 101 RD 500/90), ajustado en las diferencias positivas de financiación de gastos con financiación afectada y en los derechos considerados de dudoso cobro.
La capacidad/necesidad de financiación puede definirse, en términos presupuestarios, y salvando ciertas diferencias de contabilización y de inclusión de conceptos (como es el caso del consumo de capital fijo -amortizaciones-) como la diferencia entre los Capítulos 1 a 7 del Presupuesto de Gastos y los Capítulos 1 a 7 del Presupuesto de Ingresos. Desde este punto de vista, el resultado presupuestario actualmente vigente en la normativa local constituye la magnitud más adecuada para la determinación de la capacidad/necesidad de financiación. Incidentalmente, debe señalarse que el concepto de resultado presupuestario contenido en el PGCP es más adecuado incluso que el vigente para la Administración Local, puesto que incorpora diferenciadamente las operaciones no financieras (básicamente las que determinan la capacidad/necesidad de financiación), las operaciones con activos financieros y las operaciones comerciales de los Organismos Autónomos no administrativos.
Es de destacar que, en este punto, para la Administración del Estado, el desequilibrio vendrá determinado por el saldo de liquidación presupuestaria, en los términos previstos por el PGCP (ex artículo 17), que, de ser trasladado al ámbito de las Corporaciones Locales, ahorraría, a mi modo de ver, problemas como los que se consideran a continuación.
La definición de la capacidad/necesidad de financiación acarrea un problema fundamental, puesto de manifiesto por el Prof. DODERO JORDAN. Y es que, si la Entidad Local financia sus inversiones (Capítulo 6) acudiendo al crédito (capítulo 9), automáticamente incurre en un supuesto de desequilibrio presupuestario medido en términos de capacidad/necesidad de financiación. La LRHL configura el recurso al crédito de las Entidades Locales:
Con carácter general, para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución de operaciones financieras preexistentes (supuesto este último que, en este momento, no es relevante, dado que no afecta a la magnitud considerada).
Con carácter excepcional, el artículo 158.5 y el artículo 174.2 LRHL permiten la financiación de gastos corrientes y remanentes líquidos de Tesorería negativos mediante el recurso al crédito.
Sobre la base a las reflexiones anteriores, el endeudamiento no es, por definición, un síntoma de desequilibrio presupuestario, en tanto constituye, cuando se dedica a inversiones, una fórmula de financiación ortodoxa de las mismas. En este punto, a mi modo de ver, el ahorro neto de la Entidad, configurado en los términos del artículo 54.1 parr. 2º (es decir, la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos 1 a 5 del estado de ingresos y las obligaciones reconocidas por los capítulos 1, 2 y 4 del estado de gastos, minorada en una anualidad teórica de amortización de todos los préstamos vivos y el que se pretenda concertar), e incluso, el propio ahorro neto configurado en términos de Contabilidad Nacional constituyen un índice del grado de desequilibrio estructural de los presupuestos de la Entidad Local que podría ser utilizado conjuntamente con la capacidad/necesidad de financiación a efectos de determinar la sanidad financiera de los Municipios.
B) Control del cumplimiento de los principios
generales por las entidades locales.
El PLGEP establece dos fórmulas fundamentales:
1.- Información: De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 PLGEP el Ministerio de Hacienda puede recabar información de las Entidades Locales que permita determinar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado.
En el sistema vigente las Corporaciones Locales deben remitir su información contable a las siguientes entidades:
Tribunal de Cuentas: Que recibe la Cuenta General, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 193.4 LRHL.
Ministerio de Hacienda y órgano competente de la Comunidad Autónoma, que reciben los Presupuestos (artículo 150.4 LRHL) y la liquidación de los mismos (artículo 174.5 LRHL).
2.- Corrección de desequilibrios: De acuerdo con el artículo 22 PLGEP, las Entidades Locales que no alcancen el objetivo de estabilidad presupuestaria vienen obligadas, en el plazo de tres meses siguientes a la aprobación o liquidación del Presupuesto en situación de desequilibrio, a elaborar un plan económico-financiero a medio plazo para la corrección del desequilibrio, que debe ser sometido al Pleno de la Corporación y remitido al Ministerio de Hacienda, que será el encargado del seguimiento de las actuaciones contenidas en el mismo.
Sobre el plan económico-financiero deben señalarse los siguientes aspectos:
Ha desaparecido del Dictamen de la Comisión la previsión, contenida en el artículo 22.1 del Proyecto presentado por el Gobierno, de que reglamentariamente se determinen los supuestos y las términos en los que se habrá de presentar el plan de saneamiento. Esta supresión, aunque, a mi modo de ver no tiene excesiva importancia , pretende ser rectificada por la previsión de la enmienda presentada por la FEMP para su adopción en el Senado.
En todo caso, la vía reglamentaria deberá abordar algunas cuestiones relevantes:
Se hace preciso clarificar, a mi modo de ver, la actuación de la Entidad en los supuestos en los que el desequilibrio viene determinado por la financiación de inversiones con cargo al Capítulo 9 del Presupuesto de Ingresos, cuando el ahorro neto de la Entidad Local es positivo. En estos supuestos, el desequilibrio no es, por así denominarlo, patológico, por lo que, más que un plan de ajuste, que podría limitarse a mencionar que la propia situación económico financiera de la Entidad se regularizará automáticamente en el siguiente ejercicio, podría preverse un simple documento explicativo de los fines previstos para el endeudamiento, rentabilidad económica de la inversión, características del préstamo, etc.
Es preciso destacar en este punto que, junto con los aspectos de equilibrio presupuestario, el Tratado de Maastrich impone ciertos límites al endeudamiento público. Actualmente el endeudamiento de la Administración Local se sitúa (según datos del Avance de la actuación económico financiera de las Administraciones Públicas, publicado por la IGAE) en el entorno de los 18.724 millones de EUROS, aproximadamente un 3,07% del PIB, cifra ciertamente poco preocupante, máxime si tenemos en cuenta que se ha reducido en, aproximadamente un 3,5% sobre la del año 1999 3
Es preciso determinar, adicionalmente, el contenido del plan de económico financiero. No solo en lo referido a su contenido (dado que la ley es extremadamente escueta: solo exige que se expongan "las causas que las ocasionan, y la identificación de los ingresos y gastos que las producen" (artículo 7.3 PLGEP) y el propio plan de ajuste) sino también en lo referido a su alcance: debe establecerse exclusivamente para la unidad institucional que ha generado el déficit, o presentarse en forma consolidada para todas las Entidades que configuren la Entidad Local en términos del artículo 2.1 PLGEP.
Es preciso establecer plazos para la aprobación del plan económico financiero. En este sentido, el Dictamen de la Comisión incorpora un avance sustancial sobre el Proyecto, al prever que la elaboración se realice en el plazo de los tres meses siguientes a la aprobación o liquidación del Presupuesto en situación de desequilibrio. Creo que, sin embargo, es preciso puntualizar este plazo genérico:
Es preciso diferenciar entre la situación de desequilibrio que se produce en la aprobación del Presupuesto, y la que se deriva de la liquidación del mismo. En el primer caso, parece adecuado que, como pretende la enmienda patrocinada por el Prof. DODERO, el plan económico financiero sea presentado simultáneamente con el Presupuesto. En el segundo, la naturaleza en cierto modo "imprevisible" del resultado exacto de la liquidación, exige dar un plazo para la presentación del plan correspondiente.
Por otro lado, y pese a que corresponde al Ministerio de Hacienda el control y seguimiento de las actuaciones, creo interesante que el Pleno pueda igualmente fiscalizar el control realizado. No obstante, parece razonable dejar a la potestad de autoorganización del Pleno la determinación de las fórmulas idóneas de control.
Por último, debemos señalar que la utilización de "planes de saneamiento" está prevista por la LRHL. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 54.1 párrafo 7º "Cuando el ahorro neto sea de signo negativo, el Pleno de la respectiva Corporación deberá aprobar un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, en el que se adopten medidas de gestión, tributarias, financieras y presupuestarias que permitan como mínimo ajustar el ahorro neto negativo de la entidad, organismo autónomo o sociedad mercantil. Dicho plan deberá ser presentado conjuntamente con la solicitud de autorización (del préstamo) correspondiente" (este apartado fue redactado por el artículo 59.1 de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social). Para las Entidades Locales de más de 200.000 habitantes se prevé la sustitución de la autorización prevista en el apartado 1 del artículo 54 por un "escenario de consolidación presupuestaria", que contendrá el compromiso de la Entidad Local, aprobado por el Pleno, del límite máximo de déficit no financiero y el importe máximo del endeudamiento para los próximos tres ejercicios.
Del tenor del PLGEP se deduce que el sistema que pretende implantar no diferirá mucho del existente, aunque se prevé un mayor control del Ministerio de Hacienda tanto sobre la elaboración como sobre el cumplimiento de los planes presentados.
C) Capacidad de autorregulación. el artículo 7.1 PLGEP determina que "los sujetos comprendidos en el ámbito de esta Ley vendrán obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria". Es evidente que el mandato del legislador va dirigido al Estado y a las Comunidades Autónomas, aunque es posible entender que, en este punto, y bien en las Bases de Ejecución del Presupuesto, bien en el Reglamento Presupuestario de la Entidad, puedan incorporarse medidas concretas adoptadas por la Entidad para garantizar el cumplimiento de los principios presupuestarios (no solo del de estabilidad presupuestaria).
Consecuencias del desequilibrio. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 PLGEP, "los sujetos enumerados en el artículo 2 de la presente Ley que, incumpliendo las obligaciones en ella contenidos o los acuerdos que en su ejecución fuesen adoptados por el Ministerio de Hacienda o por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado".
Debe destacarse que en el Dictamen de la Comisión se incorpora la obligación de que se conceda audiencia a la Administración afectada, aunque no se especifica ante quien (se supone que ante el Gobierno).
En cualquier caso, esta previsión es compleja de cumplir en el ámbito de las Entidades Locales.
Principio de plurianualidad. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 PLGEP, la elaboración de los Presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria. Es este un principio claramente vinculado a la filosofía de los "programas de Estabilidad" previstos por el Reglamento (CE) 1466/97 de 7 de julio, que se basan en elaboraciones a medio plazo. En este sentido, el artículo 8 del PLGEP exige del Gobierno la fijación anual del objetivo de estabilidad presupuestaria por un plazo de tres años, tanto para el conjunto del sector público como para cada uno de los agentes comprendidos en el artículo 1 PLGEP.
El principio de plurianualidad no está consagrado legislativamente en el ámbito local, lo cual es, a mi modo de ver, una carencia notable. La utilización de escenarios presupuestarios plurianuales que permitieran evaluar los efectos de las políticas de gasto sobre las cuentas públicas locales sería un instrumento de gestión de gran interés en el mundo local. Por otro lado, no debe olvidarse la carencia de medios técnicos existentes en muchas Corporaciones, lo que dificultaría la instauración de medidas de estas características.
Principio de transparencia. De acuerdo con este principio, los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley y sus liquidaciones deberán contener información adecuada y suficiente para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.
Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Que, en síntesis, ofrece dos facetas:
Establecimiento y ejecución de las políticas de gasto atendiendo a la situación económica y al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y orientadas por la eficacia, eficiencia y la calidad.
Evaluación de cualquier acto, contrato o convenio que afecte a los gastos públicos, para determinar sus efectos sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Faceta que, a mi modo de ver, tiene una gran relación con el principio de plurianualidad y es de aplicación directa a la Administración Local.
Cabe señalar, por último, que el principio de estabilidad presupuestaria se constituye como el auténtico principio rector de la política presupuestaria de las Entidades Locales, siendo el resto de los enunciados, principios cuyo cumplimiento se ordena a la efectividad de aquel.
VI. LA REGULACION DEL ENDEUDAMIENTO LOCAL
El PLGEP dedica sus artículos 23 a 24 a regular algunas cuestiones sobre el endeudamiento local. Adicionalmente, en su Disposición Adicional Única se prevé la modificación del artículo 54 LRHL.
La regulación del endeudamiento local es uno de los aspectos de la LRHL a los que el legislador ha prestado una atención más continuada a lo largo de los últimos años. Todas las Leyes de medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social desde la Ley 13/1996 han incorporado modificaciones a la regulación del endeudamiento local con u claro objetivo: propiciar un mayor control del Estado (a través del Ministerio de Hacienda) sobre las finanzas locales, bien que indirectamente, supeditando el recurso al crédito al cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria o, en su defecto, a la elaboración de planes para alcanzarla a medio plazo.
Consideradas en conjunto las normas citadas, se concluye que el PLGEP no introduce una modificación sustancial sobre la realidad preexistente. Así:
Se prevé en el artículo 23.1 PLGEP que "La autorización a las Entidades Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda (...) tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria", precepto que no es ciertamente nuevo para el mundo local, habida cuenta que el artículo 54.1 viene ligando la autorización de operaciones de crédito de las Entidades Locales a la acreditación de niveles mínimos de ahorro neto desde el año 1997. La Ley 13/1996 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social modifica la redacción del artículo 50 LRHL, incorporando los conceptos de ahorro bruto y ahorro neto al acervo legislativo local. Desde esta norma, puede observarse una paulatina evolución restrictiva en los requerimientos para la autorización de operaciones de crédito, que culmina en la redacción vigente de la norma, que impide que las Entidades Locales con ahorro neto negativo puedan concertar operaciones de crédito salvo que elaboren los oportunos planes de saneamiento financiero, en los términos que ya se han citado anteriormente.
En lo referido a la información sobre el endeudamiento local, el artículo 24 PLGEP no aporta mucho en relación con la redacción actual del artículo 56 LRHL. Encomienda al Ministerio de Hacienda la centralización de los datos sobre el endeudamiento público, configurando una central de datos de carácter público sobre endeudamiento local, y establece la obligación de las entidades financieras y de las distintas Administraciones Públicas de aportar los datos necesarios. Adicionalmente, obliga al Banco de España a colaborar en la formación y mantenimiento de la central de datos, aportando la información que reciba sobre el particular, y cualquier otro dato que le sea requerido por el Ministerio de Hacienda.
En definitiva, el artículo 24 PLGEP no hace sino adecuar la titularidad de la central de datos de endeudamiento a la organización actual de la Administración del Estado, y realizar precisiones terminológicas al contenido del artículo 56 LRHL, que, por otro lado, no sufre alteración alguna.
Por último, la Disposición Adicional Única del PLGEP prevé la modificación del artículo 54.7 LRHL, incorporando en la práctica que el órgano autorizante, tendrá en cuenta, con carácter preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.
VII. CONCLUSIONES
La lectura del PLGEP sugiere que no son las Corporaciones Locales, sino las Comunidades Autónomas, las auténticas destinatarias de esta futura norma. En efecto, debe destacarse que, desde el punto de vista macroeconómico, ni el nivel de gasto (en torno al 13-14% del total de las Administraciones Públicas), ni la situación económico financiera (con capacidad de financiación, de 45 MM de pesetas en 1999 y 264 MM en 2000) hacen de las Entidades locales un problema inmediato para el mantenimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas.
El PLGEP no incorpora novedades profundas en la legislación vigente desde un punto de vista estrictamente técnico, pero si determina un cambio de filosofía en la formación de los Presupuestos que, sin duda, requerirá en el futuro la adecuación profunda del marco normativo.
No debe olvidarse que, a medio plazo, la capacidad de gasto de las Entidades Locales deberá aumentar significativamente, y ello pese a las evidentes pretensiones centralizadoras que actualmente se advierten en las Comunidades Autónomas. El principio de subsidiariedad, formulado en el derecho comunitario pero cuya aplicabilidad a nuestro ámbito es ciertamente defendible, máxime si ha de cumplirse el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que consagra el artículo 6 PLGEP, como ya ha sido visto, exige un esfuerzo en este sentido por las Comunidades Autónomas, similar al realizado ya por el Estado en el seno del denominado "Pacto Local".
Este previsible (y hasta deseable) refuerzo de las competencias locales choca con una realidad local compleja, en la que conviven unidades municipales con elevada capacidad de gestión con otras (las más) que, debido a su escaso tamaño, carecen de posibilidades técnicas adecuadas. El refuerzo que a estas entidades se ofrece desde las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas es igualmente asimétrico, y así, podemos observar en la realidad diaria Provincias y Comunidades Autónomas con excelentes Servicios de Asesoramiento a Municipios, absolutamente cruciales para elevar el tono técnico de muchos Municipios imposibilitados para hacerlos por sus medios, mientras en otros casos estos Servicios, o no existen, o languidecen sin ofrecer soluciones a los Municipios señalados.
Por otro lado, no es evidentemente realista exigir los mismos niveles de gestión presupuestaria a los grandes municipios que a los pequeños. Quizás sea esta una oportunidad para empezar a romper la uniformidad que la legislación impone a la heterogénea realidad local de nuestro país, y que sobrecarga a los pequeños municipios con obligaciones de gestión y suministro de información en muchos casos absolutamente imposibles de cumplir.
En definitiva, y aunque desde el punto de vista estrictamente normativo, el PLGEP no es en modo alguno revolucionario, la instauración de los principios presupuestarios abren, como se ha indicado, muy interesantes posibilidades para modernizar la administración financiera de las Entidades locales, que, ciertamente, lo están necesitando con urgencia.
1 La adopción de medidas para lograr el equilibrio presupuestario de forma permanente, es una aspiración que nace con la propia UEM. El Tratado de Maastrich, de 1992 incorpora el artículo 104 C al Tratado de la Comunidad Europea, que proscribe el déficit "excesivo". Este artículo, junto con el Protocolo sobre el Procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (anejo al Tratado), y el Reglamento (CE) 3605/93 de 22 de noviembre configuran el primer bloque normativo adoptado por los países de la UEM para combatir el déficit público. Posteriormente, y quizás con mayor relevancia dada la radicalidad de sus planteamientos, el Consejo Europeo de Dublín, celebrado los días 13 y 14 de diciembre de 1996, adoptó el llamado "Pacto de Estabilidad y Crecimiento", cuyos textos legales fueron aprobados en el Consejo Europeo de Amsterdam (17 de junio de 1997). El Pacto de Estabilidad está constituido por el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la coordinación de las políticas económicas, por el Reglamento (CE) 1467/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, y por la Resolución del Consejo Europeo de 17 de julio de 1997 sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El bloque de medidas señalado pretende, en esencia, garantizar que los Estados miembros de la UEM mantengan el déficit público por debajo del 3% y la deuda pública por debajo deL 60% del PIB (Artículo 1 Del Protocolo señalado), mediante diversas medidas, tanto de control (presentación anual de programas "de estabilidad" para los países que cumplan el objetivo, y "de convergencia" para los que no lo cumplan), como sancionadoras (realización de depósitos no remunerados de cuantía variable por los países que no cumplan el objetivo de déficit, que pueden convertirse en multas si el desajuste no se corrige en un plazo de dos años). (volver)
2 Elorriaga, Javier: "Etica, economía y estabilidad presupuestaria", en Análisis Local, número 33, pág. 6 (volver)
3 Merece la pena comentar, no obstante, la preocupante tendencia de ciertas Entidades Locales a financiarse con sus proveedores, imponiendo "de facto", plazos de pago desmesurados (a veces de más de un año). Este dato, evidentemente, distorsiona la afirmación realizada anteriormente, aunque carezco de datos para evaluar su magnitud real. (volver)