"EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA REFORMA PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS Y MODELOS ALTERNATIVOS"

Eduardo Zapico goñi. Subdirector General de la Subdirección General de Análisis y Evaluación de las Políticas de Gasto Ministerio de Hacienda

Tras la ratificación de los Tratados de la Unión Europea, los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para reconducir los excesos en sus niveles de déficit o deuda pública. El problema no es solo la dimensión del sector público sino su equilibrio financiero y la eficiencia en su gestión presupuestaria. Con el fin de evitar los efectos perniciosos de la sobre-dimensión o desequilibrio del sector publico en la mayoría de los países de la OCDE se vienen realizado diversos esfuerzos de reforma presupuestaria.

A nivel macro presupuestario, los países de la OCDE vienen tomando importantes medidas y están consiguiendo mejoras significativas en la contención del gasto. Excepto Japón, casi todos los países industrializados han mejorado de manera remarcable su situación fiscal desde principios de los años 90 (IMF, 2001). No obstante estas medidas están pendientes de pasar la prueba del cambio de ciclo económico. A niveles desagregados también se ha avanzado, pero los profesionales y expertos en presupuesto y gestión pública siguen compartiendo una cierta desorientación por los débiles resultados de las reformas de control y gestión del gasto. El fracaso en los primeros intentos de implantar sistemas racionales de presupuesto fue generalizado (París,1980). A principio de la década pasada se llegó a manifestar que "la taza de las ideas e iniciativas de reforma presupuestaria esta(ba) colmada" (A. Schick, 1990). Sin embargo, puede argumentarse que los intentos de reforma "fracasaron" sobre todo por las excesivas expectativas creadas sobre el presupuesto por programas y la manera de entender, o dar por sobreentendida, la racionalidad (eficiencia y eficacia) en la gestión y control del presupuesto. Hoy se observan renovados esfuerzos de reforma en la practica y están emergiendo nuevos paradigmas para mejorar la gestión y el control estratégico de las políticas publicas en el marco presupuestario. A nivel micro, algunos de los esfuerzos realizados (aplicación de mecanismos de mercado, descentralización, subcontratación, etc..) han sido parcialmente fructíferos, incluso en iniciativas relacionadas u orientadas a aplicar algunos de los elementos de las técnicas racionales de presupuestación (OECD, 1996).

La adaptación de la normativa presupuestaria es un paso adelante fundamental, que ya se esta dando en diversos países (Tratado de Maastricht y Pactos de Estabilidad y Crecimiento en la UE; Fiscal Responsibility Act, 1994 en Nueva Zelanda; Budget Enforcement Act, 1990 en los EE UU; State Budget Act/1996 en Suecia; Code for Fiscal Stability, 1998 en el RU). Pero el éxito de estas normas y medidas a nivel macro depende de que vaya acompañado de otras medidas complementarias a nivel desagregado que fomenten la adaptación del comportamiento de los gestores públicos en el proceso presupuestario. A menudo la preparación del presupuesto se realiza bajo la "ilusión" de que se está controlando el gasto publico, cuando en realidad sólo se está ajustando las cuantías de los créditos reflejados en un documento que posteriormente podrían ser modificadas. La cuestión no es controlar las cifras del gasto sino las presiones de las fuerzas económicas y sociales. Esta dificultad se manifiesta con claridad cuando se presentan cambios en la evolución de la economía. No es suficiente formular normas y presupuestos muy restrictivos si no se dispone de un modelo y una capacidad de gestión y control estratégico del gasto que permita alcanzar los objetivos fijados.

Aunque no existe un modelo presupuestario ideal que, de manera universal, pueda aplicarse como panacea para resolver las dificultades de control y gestión del gasto en cualquier Administración publica, no deja de ser útil analizar y comparar las experiencias internacionales que han tenido éxito con el fin de estudiar la posibilidad y condiciones de adopción en otros países.

A nivel desagregado, la reforma presupuestaria se ha orientado a fomentar los criterios de mercado en la provisión de servicios públicos (liberalización de servicios y competencia, recuperación de costes, facturación por servicios, etc..) y el desarrollo de estilos y técnicas de gestión similar a la privada para aumentar la eficiencia de los servicios públicos (J. Brumby, 2000). En general la des-burocratización - privatización, subcontratación, descentralización, etc...ha sido la principal línea de cambio. La delegación de autoridad en la gestión del gasto es uno de los esfuerzos mas extendidos para reducir y hacer más eficiente la gestión publica. En consonancia con los esfuerzos de descentralización, se están haciendo importantes esfuerzos para introducir elementos propios del presupuesto por programas.

La mayoría de las iniciativas están orientadas a introducir una cultura de resultados y mayor competición en la gestión publica ya sea fomentando la recuperación de costes y uso de contratos (creación o simulación de situaciones de mercado) o a conceder una mayor autonomía y transparencia en la gestión publica, o la combinación de ambos. Cada país ha adoptado una estrategia con diferente énfasis como puede apreciarse en el cuadro siguiente donde se resumen las iniciativas más relevantes de algunos de los principales países en la OCDE.

La descentralización se percibe como un incentivo para introducir la competencia y un estilo de gestión propio de la gestión privada en la Administración publica. Normalmente se ha entendido la descentralización como una innovación necesaria y suficiente para el buen funcionamiento de la gestión pública. Con la creación de estas agencias se quiere también mejorar los sistemas de rendición de cuentas. Desde comienzos de los años ochenta, muchos países europeos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, los Países Bajos, etc.) han mostrado una clara determinación por la descentralización. Otros como Francia sigue esta misma línea de reforma. Estas reformas han sido más o menos análogas a la Iniciativa de Gestión Financiera (FMI) experimentada en el Reino Unido (Schick, 1990). La descentralización ha ido unida a la modificación de las relaciones entre el ministerio de finanzas, los ministerios y las agencias o entidades descentralizadas. Se supone que las agencias se dedican a implantar políticas y programas públicos diseñados en el Ministerio del que dependen, trabajando en marcos claros de objetivos a alcanzar y tareas a realizar. El Ministerio de Finanzas participa también en el diseño del nuevo marco de gestión. Estas iniciativas han ido acompañadas de esfuerzos de adaptación de los sistemas de control reorientándolos a los resultados de la gestión (economía en el gasto, productividad, etc.) y desarrollo de instrumentos de apoyo para la toma de decisiones.

Aunque se esta avanzando mucho, todavía hay evidencias de que hay mucho camino por recorrer y obstáculos por descubrir (Swedish Budget Department, 1997; J. Blondal 2001). La información recibida en las organizaciones internacionales muestra un desarrollo sustancial en el volumen de indicadores utilizados en la gestión publica en los países que se consideran mas avanzados pero esencialmente en términos de productos o outputs mas que en términos de impacto o outcomes. Además, el impacto en el comportamiento y estilo de gestión es incierto (OECD, 2001). La mayoría de los países de la OCDE se centran en indicadores de recursos y resultados inmediatos o productos (OECD, 2001).

Parece que se ha minusvalorado el esfuerzo que hay detrás de este tipo de reformas. En base a un reciente análisis de la información sobre medidas de resultados disponible en un país líder en este tipo de reforma, como es el RU, se reconoce que, "...una vez completada la fase de creación de las Agencias Ejecutivas, se debe prestar ahora una atención prioritaria al desarrollo de estándares de resultados para continuar mejorando esta información" (R. Wall, 2001). A finales de la década de los noventa hay evidencias de la persistencia en este esfuerzo de reforma y de alguno avance en lo que se refiere a la descentralización en la gestión y presupuestación por resultados: distensión de los controles tradicionales, mayor énfasis en el control por resultados, desarrollo de estilos de gestión privada, expansión del uso de indicadores y sistemas de información y seguimiento de la gestión, etc.. (OCDE, 2001; Blondal, 2000). Pero veamos lo conseguido en el terreno del uso de la información por resultados en la asignación de recursos.

Aunque hay consenso sobre los beneficios que puede aportar la medición y evaluación de la gestión, y se llevan ya décadas haciendo esfuerzos en este sentido han sido escasas las experiencias en las que se haya conseguido elaborar y gestionar el presupuestaria por resultados de manera sistemática. ¿Porque ocurre esto? ¿En que medida es erróneo el modelo teórico de referencia? Las reformas presupuestarias se han centrado hasta ahora en la disciplina presupuestaria a nivel agregado y la eficiencia en la gestión operativa. Las políticas públicas y su entorno se han tratado esencialmente como estables o predeterminados. Al diseñar la reforma presupuestaria no se ha prestado suficiente atención a la necesidad de mejorar la capacidad de gestión estratégica y adaptación de las políticas publicas. Resulta muy discutible hoy en día plantear una reforma en la gestión pública bajo supuestos de estabilidad y certidumbre. Mediante iniciativas enfocadas a la eficiencia a nivel micro se pueden conseguir ahorros y recortes presupuestarios. Pero dada la situación de cambio acelerado, una parte relevante de los recursos se desperdicia -- de manera más "eficiente"-- en proyectos obsoletos. Informes destacados del Ministerio de Finanzas Sueco ponen de manifiesto que las ganancias en eficiencia ("efficiency gains") por mayor productividad son mucho menores que las ganancias proporcionadas por cambios en las políticas publicas ("systems gains"), aunque reconocen que son más difíciles al requerir un liderazgo enérgico e innovador (Swedish Budget Department, 1997, pag. 78)

La reforma presupuestaria no puede limitarse únicamente a la creación de un marco institucional y normativo de estricta disciplina a nivel agregado del gasto y fomentar una eficiencia competitiva entre los departamentos para conseguir recursos dentro de los techos presupuestarios. Con todo lo importante que estas iniciativas son, la reforma presupuestaria hoy exige que la autoridad presupuestaria juegue un papel cualitativamente distinto al que tradicionalmente ha realizado. Su posición de poder para limitar el gasto con normas y proyecciones debería de complementarse con una mayor capacidad para reorientar el comportamiento en las negociaciones presupuestarias. Esto exigiría: desarrollar la capacidad de gestión estratégica del gasto; diseñar e introducir nuevas reglas de juego presupuestario que fomenten una mayor coordinación interdepartamental; adaptar los sistemas de control tradicionales complementándolos con nuevas perspectivas que faciliten el aprendizaje organizacional; identificar y fomentar nuevos criterios de éxito coherentes con la realidad A continuación se analiza con mayor profundidad este tipo de propuestas y el papel que el Ministerio de Finanzas podría jugar en práctica lo que Metcalfe denomina un "presupuesto flexibilidad" que responda al cuarto contexto de incertidumbre y escasez de recursos.

Hasta ahora en la mayoría de los países de la OCDE se ha reforzado la posición de dominio del Ministerio de Finanzas para limitar el gasto a nivel agregado y exigir una mayor competición por los recursos en base a criterios de eficiencia y otros elementos del presupuesto por programas. No se ha tenido en cuenta el entorno de gran complejidad e incertidumbre en el que se desarrolla actualmente la gestión pública. Es cierto que se necesita reforzar la posición de las instituciones centrales de presupuesto. Pero este refuerzo no debe estar sólo dirigido a potenciar el papel tradicional del Ministerio de Finanzas en lo que se refiere a la imposición de normas y límites presupuestarios, a la resolución de conflictos en las negociaciones presupuestarias y al control de inspección del gasto, sino más bien a proporcionar un liderazgo estratégico del gasto más allá de realizar proyecciones macro-económicas y escenarios presupuestarios. En una situación de incertidumbre y complejidad se necesita que la intervención del Ministerio de Finanzas sea más bien de orientación estratégica y proactiva para fomentar comportamientos de gasto colectivamente coherentes con el objetivo de la disciplina presupuestaria.

Se propone un nuevo modelo de control y gestión que se oriente a la gestión estratégica del presupuesto para adaptar el comportamiento de gasto a un contexto de máxima complejidad presupuestaria, marcado por la incertidumbre y la restricción de recursos. La cuestión no está sólo en reforzar el dominio o la firmeza de la autoridad presupuestaria para limitar las propuestas de gasto e imponer estrictos procedimientos de programación presupuestaria. Además se propone desarrollar la capacidad estratégica del centro de presupuestos para 'controlar' (dirigir) la evolución real del gasto. La cara oculta del presupuesto como instrumento estratégico debería considerarse como fundamental para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida a largo plazo.

Es necesario que la reforma presupuestaria vaya más allá de la imposición de limites de gasto, y del perfeccionamiento formal y técnico de los procedimientos presupuestarios, contables y de control del gasto. También es necesario que el comportamiento presupuestario se considere una variable de reforma. No se trata de abandonar los supuestos tradicionales de la reforma del tipo del presupuesto por programas (entendido como modelo estrictamente técnico) sino de evitar que éstos supuestos monopolicen de manera universal la visión de los responsables del presupuesto cuando la realidad presupuestaria responda de hecho a supuestos alternativos de incertidumbre y pluralismo.

El estudio del comportamiento y estilo de decisión en la gestión presupuestaria no significa la aceptación de un incrementalismo ad-hoc. El pluralismo y la necesidad de consenso propuestas no tiene porque destruir toda posibilidad de utilizar el presupuesto como un instrumento estratégico de gestión. Lo que se propone es que exista la posibilidad de poner en marcha comportamientos y/o estilos estratégicos de decisión que tengan en cuenta los criterios de éxito relevantes en cada contexto. Esto tiene una gran influencia en el role a jugar por el Departamento de Presupuestos.

En síntesis se recomienda cuatro nuevas líneas de actuación complementarias a las tradicionales para aumentar la capacidad de adaptación presupuestaria requerida en un entorno de incertidumbre e inestabilidad:

1) el desarrollo de una gestión presupuestaria estratégica que supere el mero cálculo y extrapolación financiera y facilite la reasignación del gasto entre políticas públicas.

2) el fomento de la confianza e integración de los participantes en el proceso de asignación de recursos, equilibrando la cooperación y la competición en las negociaciones presupuestarias;

3) el rediseño de los sistemas de control, fomentando el desarrollo de su faceta positiva con el fin de facilitar el aprendizaje organizacional y

4) la modificación de los criterios de éxito aplicables al evaluar las políticas públicas y la gestión del gasto público.