ASPECTOS LEGALES DE LA CONTAMINACIÓN ACÚSTICA

Diego J. Vera Jurado. Profesor Titular Derecho Administrativo Universidad Málaga

El ruido constituye en el presente momento una de las formas de degradación ambiental que mayor polémica plantea en el ámbito de la Unión Europea. Hay que advertir, no obstante, que el problema, aunque generalizado, no es el misma en todos los países, siendo especialmente grave en España y, más concretamente, en zonas -como la nuestra- que presentan unas características sociales, productivas o, incluso, climatológicas muy determinadas. En nuestro caso, además, hay que neutralizar, o al menos minimizar, una consolidada cultura del ruido. Y esto no solo a través de las tradicionales técnicas jurídicas de policía y control, sino mediante una imprescindible y necesaria educación ambiental.

El ruido, clasificado tradicionalmente como una patología ambiental de carácter menor, constituye en el presente momento un problema de primera magnitud. Los datos en este sentido son incontestables.

El ruido produce efectos diversos y variados sobre los seres humanos. El más importante, desde el punto de vista del número de personas afectadas, es las molestias, que pueden determinarse a partir de encuestas estructuradas y que suponen una disminución, en muchos casos significativa, de la calidad de vida. Además, hay otros efectos médicos graves como la hipertensión, estrés, ataques cardíacos y lesiones auditivas, unido a los efectos negativos obre la capacidad de aprendizaje de los niños y jóvenes. Es evidente, así las cosas, que las personas que dicen sufrir molestias a causa del ruido experimentan una reducción considerable en su calidad de vida, cuando no en su salud, y esto le ocurre nada menos que al 25% de la población de la Unión Europea( ).

En la misma línea de efectos negativos hay que destacar la repercusión económica del fenómeno. En la actualidad se calcula que las perdidas anuales de la Unión Europea inducidas por el ruido ambiental se sitúan entre los 13.000 y los 38.000 millones de euros. A estas espeluznantes cifras contribuyen, por citar algunos ejemplos, la reducción del precio de la vivienda en zonas urbanas saturadas, los costes sanitarios, la reducción de las posibilidades de explotación del suelo y el coste de los días de abstención al trabajo. Pese a algunas incertidumbres, puede afirmarse casi con seguridad que las pérdidas anuales son del orden de decenas de millones de euros( ).

Como consecuencia de esta situación se va observando un cambio en la actitud de los poderes públicos involucrados. Estos atisbos, sin embargo, no nos deben hacer pensar que el proceso de arrastre o influencia es instantáneo y automática, sino que, por el contrario, es sutil y condicionado por múltiples factores. La creación normativa y la posterior intervención ejecutiva tienen una tendencia desmedida a la tardanza. De cualquier manera, y aun reconociendo esta estructural lentitud, la interpretación jurídica del ruido se ha visto modificada en los últimos tiempos.

Así, nuestro Tribunal Constitucional, recogiendo iniciativas y propuestas anteriores, ha efectuado un importante cambio de rumbo. Y esto a partir de los datos que ofrecen los supremos referentes del Ordenamiento jurídico.

Este Tribunal ha sido en todo momento consciente del valor que por virtud del artículo 10.2 CE ha de reconocerse a la doctrina del Tribunal de Derechos Humanos en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales. En lo que ahora estrictamente interesa, dicha doctrina se recoge especialmente en las SSTEDH de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra contra Reino de España) y 19 de febrero de 1998 (caso Guerra y otros contra Italia). En ambas resoluciones se advierte que en determinadas situaciones los daños ambientales (en este caso relacionados con la contaminación acústica) pueden atentar contra el derecho a la intimidad, en los términos del artículo 18 CE y el artículo 8,1 del Convenio de Roma, o, en su caso, contra el derecho a la integridad física, en línea con el artículo 15 CE (SSTEDH de 9 de diciembre de 1994 y de 19 de diciembre de 1998).

Esta inicial doctrina, de la que nuestro Tribunal Constitucional se hizo eco en la Sentencia 199/1996, de 3 de diciembre, debe servir como criterio interpretativo de los preceptos constitucionales tuteladores de los derechos fundamentales. Así, en la reciente Sentencia de 24 de mayo de 2001, el Tribunal Constitucional entiende que cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido pongan en grave peligro la salud de las persona, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (artículo 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del artículo 15, sin embargo, cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el artículo 15 CE. Respecto a los derechos del artículo 18 CE, debemos poner de manifiesto que se dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (artículo 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18.2). En el primero de ellos, con especial incidencia en el tema que tratamos, se hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad.

Podemos concluir, pues, que una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada a los referidos derechos fundamentales, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad y supongan un riesgo significativo a la integridad física y personal.

El enfoque jurídico de la cuestión, como se puede observar, ha cambiado sustancialmente. La intervención pública sobre el ruido no se justifica ya como un simple control sobre actividades más o menos molestas -que lo son también-, sino como una garantía para preservar la salud, los derechos fundamentales o la calidad de vida, cuando no de evitar el deterioro de la economía y la convivencia en las ciudades.

¿Existe, sin embargo, un contexto normativo adecuado para conseguir los objetivos propuestos?. Aunque siempre se pueden reivindicar nuevos matices e innovaciones, la situación legal nos parece adecuada. En este sentido, y en el ámbito de nuestra comunidad autónoma, la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, desarrollada en esta materia por el Reglamento de Calidad del Aire( ), la Orden sobre medición y evaluación de ruidos( ) y la Orden que aprueba el modelo tipo de ordenanza municipal( ), son referentes normativos más que suficiente para alcanzar los controles propuestos. A esto se podría añadir la Ley del Estado 38/1972, de protección del medio ambiente atmosférico (y sus normas de desarrollos) o, incluso, los instrumentos urbanísticos como adecuada técnica de protección de los intereses ambientales. Constituye este bloque normativo, con todas las carencias que se quieran destacar, argumento suficiente para controlar la mayoría de los procesos de contaminación acústica que se producen en el ámbito de nuestra comunidad autónoma.

A esto se añade la nueva e importante iniciativa del Parlamento y del Consejo Europeo sobre evaluación y gestión del ruido ambiental. La propuesta es crear un marco común en la Unión Europea para la evaluación y gestión de la exposición al ruido ambiental. Los objetivos son diversos. El primero es armonizar los indicadores de ruido y los métodos de evaluación del ruido ambiental. El segundo consiste en agrupar los datos obtenidos con esos indicadores y métodos de evaluación comunes en forma de "mapas de ruido". El tercero es hacer pública toda esa información. Los datos sobre exposición servirán de base para los planes de acción en el ámbito local, así como para determinar los objetivos de mejora en la Unión Europea y confeccionar una estrategia y medidas comunitarias.

Como reflexión final, y con el contraste de los datos ofrecidos, nos podemos preguntar por las causas que justifican el inadecuado control de la contaminación acústica en nuestro país.

Aunque las causas son diversas y de naturaleza variada, la situación está especialmente condicionada por aspectos extra-jurídicos. La grave situación es debida, en buena parte, a la inacción de las autoridades municipales en el cumplimiento de sus obligaciones legales relativas a la vigilancia, control y sanción de las actividades productoras de ruidos. Es de justicia, no obstante, reconocer que el estado de muchos ayuntamientos de nuestro país(especialmente en los pequeños municipios) hace inevitable la referida situación y que, además, el grado de incumplimiento no siempre es el mismo. En algunos municipios puede ser especialmente complejo clausurar una actividad, denegar una licencia o imponer una multa a un vecino. La cercanía de la Administración pública puede constituir, también, una dificultad en la gestión pública.

De cualquier manera esta inacción de algunos poderes públicos está causada, en muchos casos, por una falta de concienciación, tanto respecto a la relevancia del ruido como agente degradador de la convivencia y del desarrollo social y económico, y atentatorio a la salud y a los derechos fundamentales, como respecto a su fácil evitabilidad y al papel que las mismas autoridades tienen en la lucha contra el mismo. Todo lo cual no es, en definitiva, más que un reflejo de una situación análoga que impera en el conjunto de la sociedad española y, más concretamente, malagueña.

En el presente momento una parte importante de esa sociedad todavía permite, cuando no fomenta y alienta, una cultura del ruido, en el que este constituye un valor añadido de actividades, ocio y vida doméstica en general. Podemos tener una magnifica normativa, podemos tener, incluso, una autoridad pública dispuestas a que se cumpla, pero si la conciencia social y la educación ambiental no existen las posibilidades de conseguir una situación deseable serán escasas.