MEDIDAS FISCALES DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO: DIFICULTADES APLICATIVAS
Ana Muñoz Merino. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Cantabria
I. INTRODUCCIÓN.- II. RÉGIMEN JURÍDICO SUSTANTIVO Y RÉGIMEN FISCAL: ATRIBUCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.- III. A MODO DE CONCLUSIÓN
I. INTRODUCCIÓN
El sistema tributario español ha contemplado casi siempre medidas fiscales que otorgan exenciones, beneficios o incentivos que redundan en la existencia de un verdadero régimen fiscal del Patrimonio Cultural del país. Con base en la libertad de configuración del sistema tributario que otorga la Constitución al legislador éste ha utilizado el tributo como un instrumento que cumple una clara finalidad extrafiscal en esta materia. Sirve en estos casos el tributo, en particular los impuestos, para dar cumplimiento no sólo al artículo 31 de la Constitución, sino que coadyuva a la consecución del mandato contenido, especialmente, en el artículo 46 de la Carta Magna, "los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra ese patrimonio". La libertad de configuración era amplia para el legislador, pero no hasta el punto de sustraerse totalmente en la defensa del Patrimonio Cultural que recae, por mandato constitucional, en los poderes públicos. Defensa que se realiza por medio de diferentes instrumentos; uno de ellos, el tributo, y más concretamente los impuestos.
Sin remontarnos más allá del año 1985, en el que se aprueba la Ley del Patrimonio Histórico Español, el legislador estatal dotó al Patrimonio Histórico de un verdadero estatuto fiscal, cuya manifestación más clara era el propio artículo 69.1 de la mencionada Ley. En dicho precepto se señalaba que "como fomento del cumplimiento de los deberes, y en compensación a las cargas que en esta Ley se imponen a los titulares o poseedores de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español, además de las exenciones fiscales previstas en las disposiciones reguladoras de la Contribución Territorial Urbana y el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas, se establecen los beneficios fiscales fijados en los artículos siguientes". Este precepto era el reconocimiento por parte del legislador ordinario, como hemos dicho, de un verdadero estatuto fiscal del Patrimonio Cultural, que se completaba con los artículos 69 a 73, de manera específica, así como todos aquellos que pudieran hallarse en legislaciones sectoriales (como la Ley de Contrabando, o las normas reguladoras de los derechos integrantes de la Renta de Aduanas).
La importancia de este precepto, del artículo 69.1, se hallaba, a mi juicio, en que no sólo recogía un elenco de beneficios o exenciones fiscales, sino que establecía la verdadera ratio legis de los mismos; los fundamentos por los que se establecían tales exenciones, y que no eran otros que el fomento del cumplimiento de los deberes impuestos legalmente a los titulares de determinados bienes, así como la justa compensación por las cargas que la propia ley establecía sobre los mismos y, en definitiva, sobre sus dueños. Y no podía ser de otro modo. Si bien el legislador podía haber optado por una política de ejecución directa de gasto público en orden a preservar, conservar y proteger el Patrimonio Cultural que se halla en poder de los particulares, adopta la decisión de trasladar a estos tales obligaciones y cargas, con algunos matices. Uno de tales matices lo representa la adopción de beneficios fiscales, precisamente para compensar las cargas que previamente le trasladaba. Y esa finalidad, no puede ser olvidada por el intérprete de la norma, especialmente cuando se han producido modificaciones normativas que en nada alteran el objetivo proteccionista, sino que simplemente distribuyen la materia a regular entre distintos entes públicos. No sin razón señalaba el Tribunal Supremo, en sentencia 26 octubre 1987, que "los beneficios tributarios constituyen muy frecuentemente una modalidad de la función administrativa de fomento, con un contenido económico y un signo positivo. Se manejan, en definitiva, como incentivos o estímulos para conseguir orientar la voluntad y la actuación de los particulares indirectamente hacia los fines señalados por una política sectorial determinada (vivienda, industrialización, enseñanza o cultura, etc...) Así han sido calificadas las exenciones totales o parciales (bonificaciones y reducciones) por esta misma Sala en numerosas ocasiones, algunas muy recientes, no con un propósito académico o teórico, sino como una comprensión más profunda que lleve, en consecuencia, a una interpretación finalista de las correspondientes normas reguladoras".
Nos encontramos, por tanto, con exenciones fiscales afectadas a un objetivo de política cultural, y que tienen como razón de ser una justa compensación por las limitaciones que impone la ley a los titulares de los bienes que integran el Patrimonio Histórico. Pero no podemos olvidar que cuando se dicta la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español se aborda unitariamente una materia desde la perspectiva de las competencias materiales ostentadas por el Estado. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional, que enjuicia la constitucionalidad de esta Ley en la sentencia 17/1991, señala que buena parte de la materia es competencia de las Comunidades Autónomas, y que será su regulación específica la que deba aplicarse.
Cuestiones tan fundamentales como la propia declaración de Bienes de Interés Cultural, la máxima categoría en los niveles de protección de estos bienes, quedarán ahora bajo la órbita competencial de las Comunidades Autónomas. No podemos dejar de reconocer desde este momento las consecuencias que esta interpretación de la Ley tiene en el orden tributario, y que veremos posteriormente. Y este es uno de los caballos de batalla de la regulación actual. Ello no tanto por la dispersión competencial, sino por la disparidad en el ejercicio legítimo de tales competencias, provocando con ello un estado de confusión con un claro perjudicado: el propio Patrimonio Cultural, que se ve desprotegido por la amalgama, superposición y descoordinación de legislaciones varias.
Además de los beneficios fiscales anteriormente contemplados en la Contribución Territorial Urbana (CTU) y el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas (IP), se aprueban exenciones y bonificaciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en el Impuesto sobre Sociedades (IS) y en los demás impuestos locales. El artículo 72 LPH, por su parte, contemplaba exenciones en los antiguos Impuestos sobre el Lujo e Impuesto sobre el Tráfico de Empresas, sustituidos hoy día por el IVA.
Otra de las peculiaridades de la LPH es el establecimiento de diferentes regímenes de protección para los distintos bienes, con el consecuente diverso tratamiento fiscal de cada uno de ellos. Además. las exenciones y bonificaciones no se aplican de manera automática, pues además del cumplimiento de determinados requisitos materiales y formales, se pueden exigir otros en función del ente competente para establecerlos. Como consecuencia de lo anterior los tres niveles de gobierno (Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales) no tienen la misma capacidad de decisión sobre la aplicación de tales beneficios y exenciones.
Se constata, de este modo, que la regulación desde la LPH realizada en 1985 no ha discurrido de manera paralela a como lo ha hecho la materia fiscal de los tributos que establecían exenciones o bonificaciones. El actual sistema de financiación de Comunidades Autónomas complica, por tanto, la situación, aunque ésta quedará todavía más desdibujada cuando entre en vigor (previsto para el 1 enero 2002) el nuevo modelo de financiación de las Comunidades autónomas.
Si bien estas cuestiones se predican de cualesquiera beneficios fiscales, hay alguna especialidad particular en el ámbito local, esto es, en los tributos locales que contemplan beneficios fiscales para este tipo de bienes.
En efecto, en lo que a los impuestos locales se refiere, era necesario que las Ordenanzas reguladoras de cada tributo establecieran expresamente tales exenciones o bonificaciones. El artículo 69.3 LPH señala al respecto que "en los términos que establezcan las Ordenanzas Municipales, los bienes inmuebles declarados de interés cultural, quedarán exentos del pago de los restantes impuestos locales que graven la propiedad o se exijan por su disfrute o transmisión, cuando sus propietarios o titulares de derechos reales hayan emprendido o realizado a su cargo obras de conservación, mejora o rehabilitación en dichos inmuebles".
Algunos autores han visto en este precepto un ámbito específico para el ejercicio potestativo de los entes locales en el establecimiento de exenciones, justificándolo con base en las modernas teorías sobre la exención en la estructura del tributo. Concluyen, de este modo, que la Ley de Patrimonio Histórico contempla una verdadera opción que deberán elegir libremente los Municipios "en los términos que establezcan las Ordenanzas Municipales", viendo en ello, por otra parte, una clara conjunción de los principios de reserva de ley en materia local y del de autonomía local. También lo ha asumido de este modo el Tribunal Supremo, especialmente a partir de la sentencia 4 enero 1999 que resuelve un recurso de casación para la unificación de doctrina.
Aceptar estos postulados significaría, a mi juicio, la introducción de un nuevo elemento distorsionador en el pretendido régimen fiscal del Patrimonio Cultural. Cada Ente local tendría plena autonomía para establecer o no beneficios fiscales en los impuestos locales que graven la propiedad o se exijan por su disfrute o transmisión. También volveremos sobre esta cuestión, que ya no afecta a la atribución competencial, sino al difícil equilibrio entre la competencia estatal, por mandato constitucional en materia de hacienda local, y el ejercicio del principio de autonomía local contemplado en la Constitución.
Es en el ámbito de la Hacienda Local, de los tributos locales, en los que la LPHE incorpora mayor número de novedades en el ámbito de la protección del Patrimonio Histórico Español. Las exenciones o beneficios fiscales podían, de este modo, alcanzar al Impuesto de Radicación, al Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos y también en algunas ocasiones, aunque muy concretas, al Impuesto sobre Solares, ya que se trataba de los impuestos que gravaban "la propiedad o se (exigían) por su disfrute o transmisión" (ex art. 69.3 LPHE). No obstante, y como tendremos ocasión de analizar en el epígrafe III de este trabajo las previsiones de la LPHE quedaron cercenadas en buena medida por lo previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), aprobada pocos años más tarde, en diciembre de 1988, y en cuya Disp. Adic. Novena se establece que no se aceptarán más beneficios fiscales que aquellos que se hallen expresamente contemplados en la ley o en otras normas posteriores de igual rango.
Con ello se pone de manifiesto que el denominado "estatuto fiscal" del Patrimonio Histórico español deja de encontrarse en la "ley sustantiva" que lo regula, y que habrá que hallarlo, en cada momento, en las leyes propias de cada tributo.
La perspectiva unitaria, ciertamente homogénea y articulada, que presentaba una regulación única del Patrimonio Histórico comienza a desdibujarse en la materia que nos ocupa, y ello por dos razones fundamentales: en primer lugar, por el vaciamiento de contenido que se produce del art. 69 LPHE con la entrada en vigor de la LRHL; en segundo término, por el vaciamiento sufrido por la propia LPHE conforme las Comunidades Autónomas van ejercitando sus propias competencias materiales, sin que ello se vea compensado con esfuerzo alguno que trate de armonizar legislaciones y coordinar competencias materiales compartidas con competencias exclusivas en materia fiscal ostentadas por el Estado (al menos en lo que se refiere a los tributos que contemplaban exenciones o beneficios fiscales para los bienes culturales).
Como colofón del proceso de desmembración o desarticulación anteriormente descrito, asistimos en estos momentos a una suerte de confusión terminológica que incide de manera directa y perniciosa en el reconocimiento y disfrute de los beneficios fiscales. Mientras las leyes fiscales siguen teniendo como parámetro de delimitación de los bienes culturales, -niveles de protección, Catálogos y clasificaciones-, a la Ley del Patrimonio Histórico Español, ésta sólo se aplica a muy pocos bienes, ya que la "nueva" regulación sustantiva de los bienes culturales hay que encontrarla en la normativa autonómica, allí donde se halla dictado, o en la propia LPHE si no se ha hecho.
Las distintas leyes autonómicas no sólo definen los bienes culturales de manera diversa a como lo hacía la LPHE, sino que las categorías, clasificaciones, Catálogos y niveles de protección son distintos, por lo que difícilmente podrán aplicarse los preceptos de las leyes fiscales que contemplaban beneficios fiscales para los bienes culturales definidos conforme a la LPHE. Una buena parte de tales bienes se hallan bajo la órbita de protección de las Comunidades Autónomas, sin que éstas hayan articulado normas fiscales de protección en relación con sus tributos propios.
Por la vía de hecho, aunque amparada en el Derecho, ha quedado bifurcada la competencia material de la competencia tributaria, en claro perjuicio de la protección, conservación y defensa del Patrimonio cultural de los pueblos de España. Aquella finalidad protectora y compensadora a la que aludía el todavía vigente art. 69.1 LPHE no está ayuna de contenido desde el punto de vista formal, pero sí desde el punto de vista material. Por todo ello, se presenta ante nosotros la necesidad de una reforma de la materia coordinada entre los distintos niveles de gobierno con competencia sobre el Patrimonio Cultural de los pueblos de España, en la que será necesario contemplar, por otra parte, las medidas que el Derecho comunitario exige contra la exportación ilícita y la expoliación.
II. RÉGIMEN JURÍDICO SUSTANTIVO Y RÉGIMEN FISCAL: ATRIBUCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
En un ordenamiento descentralizado, territorial y competencialmente, como el nuestro, con tres (ó más) diferentes niveles de autonomía, y en particular de autonomía financiera de los entes públicos, para actuar conforme a los parámetros constitucionales -y a los de la legalidad vigente- y también para ser eficaces, es conveniente hacer coincidir al titular de la competencia material con el titular del poder tributario. De este modo, el tributo no sólo servirá para dar cumplimiento a las necesidades de gasto de cada uno de los niveles de autogobierno, sino que será un instrumento útil y eficaz en la política económica, o de otra índole, de los poderes públicos. Ya hemos podido constatar en el apartado introductorio de este trabajo que esto no siempre sucede en la materia que nos ocupa.
La competencia material en este ámbito es ostentada por las Comunidades Autónomas de manera concurrente con el Estado, originando distintas regulaciones normativas de ámbito territorial no coincidentes entre sí, tal y como se encargó de recordar la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, y se ha ido poniendo de manifiesto por las distintas Comunidades Autónomas.
La consecuencia más grave de esta diversidad normativa, en lo que a nosotros nos interesa, se produce al intentar articular las normas fiscales sobre Patrimonio Histórico -dictadas por el Estado sobre la base de la Ley de Patrimonio Histórico de 1985- junto con cada una de las regulaciones -estatal o autonómica- que se haya hecho en relación a los bienes concretos de que se trate. Los resultados no se han hecho esperar: los Tribunales de Justicia consideran que sólo las categorías de bienes que se hallan contemplados en las normas fiscales pueden ser objeto de las bonificaciones o exenciones previstas en ellas, sin que sea posible aplicarlo a otras distintas.
Ilustrativa al respecto es la sentencia de 19 enero 2000 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. En ella se discutía la procedencia de aplicar determinados beneficios fiscales -art. 64.j) LHL- a un edificio que había sido inscrito con carácter definitivo en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz. Los recurrentes solicitaban la aplicación de la exención por la equiparación que tenía dicha inscripción con la del Registro General a que se refiere el art. 12 LPH. El Tribunal, por su parte, desestima el recurso con base en el siguiente argumento jurídico "De nuevo hay que recordar el art. 23.3 de la LGT: El bien objeto de tributación -la Capilla de Monte-Sión- no ostenta la calificación y requisitos anteriormente referidos, que conllevan un específico -y superior- grado de protección y fomento. Con independencia de las medidas de fomento que en su caso le pudieran corresponder, dada la condición de bien integrante del PHA, no le beneficia, por el contrario la exención tributaria del art. 64 j) de la LHL. Por lo tanto no puede acogerse el motivo".
De este modo, el bien inscrito en el Registro del Patrimonio Histórico Andaluz, no podrá gozar de los beneficios fiscales previstos en la Ley de Haciendas Locales, teniendo en cuenta, a juicio del Tribunal andaluz, que ésta sólo contempla determinados beneficios fiscales -aplicables en todos los Municipios del territorio español-, sin que sea posible reconocer otros anteriores a dicha ley que no hayan sido expresamente acogidos por ésta.
Pero no debemos olvidar que cuando se aprueba la Ley de Haciendas Locales, año 1988, ni las Comunidades Autónomas habían ejercitado sus competencias en la materia, ni tampoco el Tribunal Constitucional había dictado la Sentencia 17/1991.
La falta de reconocimiento de tales beneficios deja inermes a los titulares de bienes que hayan sido declarados Bienes de Interés Cultural e inscritos en sus respectivos Registros Generales Autonómicos, frente a los titulares de bienes que no tengan tal reconocimiento en la Comunidad Autónoma y sí lo hubieren tenido anteriormente cuando sólo se aplicaba, en todo el territorio nacional, la Ley de Patrimonio Histórico Español.
No obstante, quizás una interpretación del Tribunal Andaluz, acorde con la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, hubiera dado acomodo a los bienes de interés cultural -o como decidan llamarse en cada Comunidad Autónoma- que no se integran en el Catálogo General dependiente de la Administración del Estado, sino en los Catálogos de las respectivas Comunidades Autónomas. No podemos olvidar que se tratan todos ellos de Bienes de Interés Cultural, pero que el ente competente para declararlo es distinto. No obstante, el propio Tribunal halla el argumento a contrario en la interpretación del art. 23.3 de la Ley General Tributaria; en el hecho de que no es posible la admisión de la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible o el de las exenciones o bonificaciones.
Si bien es cierto que la analogía que suponga creación ex novo de cualquier elemento esencial del tributo está prohibida por la ley, y por el propio principio de reserva de ley previsto en la Constitución, no lo es menos el hecho de que el propio Tribunal Constitucional ha señalado cuál debe ser la interpretación correcta en relación con los Bienes de Interés Cultural, de modo que no nos hallamos ante una cuestión de integración de lagunas normativas por medio de la analogía, sino de un criterio de interpretación conforme al espíritu de la ley -y éste ha sido claramente puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional-.
El espíritu del art. 69.1 LPHE y 64 LHL (en lo que a los bienes integrantes del Patrimonio se refiere) no era otro, a mi juicio, que compensar de las cargas y gravámenes que la ley establece para determinados bienes. Bienes que requieren de la acción de los poderes públicos, porque pertenecen o forman parte del Patrimonio Histórico de España, y éste vendrá definido tanto en leyes estatales como en leyes autonómicas, sin que tal distinción se halle en criterios de preferencia o de grado, sino de mera distribución territorial y competencial.
Soy consciente, al sostener las afirmaciones anteriores, que tal interpretación es contraria a una doctrina consolidada, por parte de los autores y de los Tribunales de Justicia, acerca de la interpretación estricta, y restrictiva, en materia de exenciones tributarias, y que también ha tenido ocasión de abordar el propio Tribunal Constitucional en la misma sentencia 17/1991. Pero nada de lo anterior empece, a mi juicio, con el hecho de que la ausencia de equiparación de los distintos Registros conlleva, indefectiblemente, una aplicación de los beneficios fiscales contraria -por ausencia- a la finalidad de la norma. Esta dicotomía podría salvarse con una interpretación funcional de los preceptos que contemplan beneficios fiscales en la Ley del Patrimonio Histórico Español. De lo contrario se impone con carácter necesario y urgente una revisión de los preceptos fiscales "de carácter estatal" en los que los beneficios fiscales se extiendan a aquellos bienes de las Comunidades Autónomas que reúnan los mismos requisitos -y soporten las mismas limitaciones- que los contemplados para los integrantes del Patrimonio Histórico Español. Todo ello con independencia de los beneficios fiscales que cada Comunidad Autónoma pudiera reconocer, en su respectivo ámbito territorial y competencial (en el ámbito de sus competencias materiales y fiscales).
En definitiva, debemos subrayar que el espíritu innovador que se deja traslucir en algunas de las Leyes que regulan los Patrimonios Históricos regionales o autonómicos, en un claro deseo de alejarse de la terminología o de la normativa estatal, puede conducir, si no se prevén medidas específicas, a un desamparo considerable de los bienes que recaigan bajo su órbita de acción, pues en la actualidad las leyes que contemplan beneficios fiscales -de ámbito estatal- no han tenido en cuenta, salvo raras excepciones, la pluralidad de normas que regulan los bienes que forman parte del Patrimonio Histórico de los pueblos de España, como señala la Constitución.
Y tampoco las Comunidades Autónomas han adoptado medidas fiscales, en relación con sus tributos propios, que permitan compensar tales cargas y obligaciones. Antes bien, en alguna ocasión, las Comunidades Autónomas han pretendido establecer exenciones en Tributos Locales en relación con materias cuya titularidad no era exclusiva suya, a lo que el Tribunal Supremo ha señalado que hay una falta de competencia autonómica para el establecimiento de beneficios fiscales en tributos locales creados por el Estado, tal y como señaló en sentencia 9 diciembre 1997. O bien, han dictado algunas normas relativas a la ordenación del territorio en las que se contemplan beneficios fiscales para algunos bienes objeto de protección, e igualmente han sido rechazadas por los Tribunales de Justicia.
La segunda cuestión que debemos abordar en este apartado hace referencia a las competencias que ostentan los entes locales en esta materia. Como indicaba anteriormente, la Ley del Patrimonio Histórico Español señala que, en relación con los tributos municipales, se establecerán exenciones en los tributos que graven la propiedad de tales bienes o derechos de uso y disfrute, "en los términos previstos en las Ordenanzas Municipales". A mi juicio, este precepto no configura un poder de disposición por parte de los Ayuntamientos y demás entes locales de uno de los elementos esenciales del tributo, como es el hecho imponible y su cuantificación o base imponible, a través del reconocimiento o no de exenciones; sin que ello vaya en detrimento del principio de autonomía local previsto en la Constitución. No obstante, soy consciente de que no ha sido ésta la interpretación dada por el Tribunal Supremo, y por otros Tribunales de justicia.
El poder normativo de las Ordenanzas municipales se halla limitado por el principio de reserva de ley, que si bien adquiere o conlleva notas específicas y peculiaridades en el ámbito local, no supone el otorgamiento a los entes locales de competencias que se hallan reservadas al poder legislativo, ostentado de manera exclusiva por el Estado y las Comunidades Autónomas en sus respectivas materias y territorios. Considero que dicho precepto debe interpretarse en el sentido de que tales exenciones, previstas inicialmente en la Ley de Patrimonio Histórico, deben recogerse en las Ordenanzas municipales, que establecerán, como también para los tributos obligatorios (y sobre éstos no tienen poder de disposición en cuanto a su establecimiento), los requisitos procedimentales para su aplicación, sin que ello suponga autonomía en cuanto a su no establecimiento. De este modo, si bien es cierto que los entes locales pueden establecer exenciones o bonificaciones de acuerdo con el principio de autonomía local consagrado en la Constitución, y teniendo en cuenta la flexibilidad con la que debe acogerse el principio de reserva de ley en materia local, no creo que sea posible la interpretación contraria, esto es, que establecida una exención por la Ley estatal pueda el Ayuntamiento dejar de reconocerla -no incluyéndola en su Ordenanza- para aquellos sujetos y aquellos bienes señalados en la norma estatal. Se estaría vulnerando, a mi juicio, el principio de reserva de ley, y se alterarían los criterios de distribución material de competencias entre el Estado y los entes locales previstos en la Constitución.
Como decíamos, no es ésta la teoría sostenida por el Tribunal Supremo desde la sentencia de 4 enero 1999, y como consecuencia, por el resto de los Tribunales Superiores de Justicia. No obstante, creemos que el argumento utilizado por el tribunal Supremo -la falta de compensación a los entes locales por las exenciones- no es ni definitivo, ni el más adecuado a mi juicio.
No desconocemos la importancia que tiene para la suficiencia y autonomía de los entes locales, que se prevean medidas de compensación por los beneficios fiscales establecidos en las leyes estatales, pero no consideramos que la autonomía local permita dejar de establecer exenciones fiscales respecto de aquellos bienes y personas que están obligados por ley a realizar determinadas obras de conservación, restauración, etc... por mandato, precisamente, de la ley. Si los poderes públicos deben garantizar la protección del Patrimonio Histórico de los pueblos de España, por mandato constitucional, y ello significa poner limitaciones al derecho de propiedad, también consagrado en la Constitución, deberán prever los mecanismos necesarios para conjugar ambos principios, los derechos y obligaciones que para ambos -poderes públicos y particulares- conllevan. Pero no resulta acorde con tales finalidades que establecida la obligación, y la compensación fiscal, ésta no sea aplicable por voluntad de otro ente público que no tiene competencias materiales o sustantivas sobre dichos bienes. Antes bien, será necesario establecer los instrumentos de cooperación interadministrativa, de compensación de cargas, etc... que resulten necesarios, pero no trasladar las consecuencias de tales incumplimientos o falta de acuerdos a los particulares.
III. A MODO DE CONCLUSIÓN
No es difícil constatar que en la actualidad existe una amalgama normativa caracterizada por la descoordinación y la ausencia de una finalidad claramente protectora de las medidas fiscales en torno al Patrimonio Cultural de los pueblos de España. Decíamos al principio de nuestro trabajo que el instrumento fiscal no es el único, ni tampoco es imprescindible para llevar a cabo tales fines. Pero también dejábamos constancia que las normas fiscales deben recoger en sus preceptos aquellas disposiciones que permitan una adecuada traslación del principio de capacidad económica a todos los elementos integrantes de la estructura del tributo: hechos imponibles, bases, cuotas, sujetos, procedimientos, etc... De otro modo, podríamos encontrarnos ante situaciones cuando menos paradójicas, como creemos que sucede con la materia que hemos abordado en estas páginas.
Las medidas fiscales son insuficientes a mi juicio para que sirvan de acicate a quienes deben asumir las cargas que conlleva la titularidad de los bienes culturales, ni tampoco son lo suficientemente atractivas para potenciar y aumentar nuestro rico Patrimonio Cultural. El desconocimiento de las Leyes sectoriales y autonómicas sobre la materia por parte de las leyes impositivas redunda en un claro perjuicio no sólo del Patrimonio Cultural regional, sino del Patrimonio cultural de los españoles, y ello con independencia de quién sea el ente público competente para regularlo, gestionarlo y protegerlo.
En último lugar, tampoco parece que las Comunidades Autónomas hayan avanzado demasiado en este punto pues, si bien han ejercitado casi todas ellas las competencias normativas para el desarrollo de los aspectos sustantivos o materiales de sus respectivos Patrimonios culturales, ninguna de ellas ha optado por utilizar su propio sistema tributario como un elemento más, -ni menos- para fomentar el acrecentamiento de aquellos e incentivar a los particulares para que lo engrandezcan, lo conservan, lo promuevan y lo expongan.
Se requiere a la vista de lo anterior, la acción coordinada de los poderes públicos -estatales, autonómicos y locales- con el fin de articular las medidas necesarias para hacer posible un Patrimonio Cultural de todos los españoles en los términos contemplados en los artículos 44 y 46 de la Constitución.
Noviembre 2001