 |
Cuadernos • - 2004
|
 |
|||||||||||||||||||
|
|||||||||||||||||||||
|
LA REVISIÓN DE TARIFAS EN LOS CONTRATOS CONCESIONALESJulio Sánchez Méndez. Ingeniero de Caminos. |
|||||||||||||||||||||
|
La revisión de precios de los contratos de las administraciones públicas se regula en el título IV del Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas LCAP), y en el artículo 103 se especifica que no tendrá lugar la revisión de precios hasta que se haya ejecutado el primer 20% del contrato y haya transcurrido un año desde la adjudicación. La duración de los contratos concesionales de gestión de servicios públicos suele tener plazos dilatados, y los concesionales de obra pública puede alcanzar por encima de los 30 años. El aplicar el primer 20% del período de ejecución exento de revisión llevaría consigo que el contrato estuviera sin revisarse para el caso citado 6 años, lo que le produciría al concesionario una fuerte sobrecarga de riesgo por este motivo, con la natural consideración de tipo económico a la hora de ofertar. Como es natural no se pueden trasladar estos riesgos al futuro concesionario, al existir muchas incertidumbres de que si no se produce una revisión de precios durante un plazo dilatado de tiempo se pueda conservar el equilibrio económico de la concesión. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda se ha pronunciado a través de distintos informes, en la línea de que solamente es aplicable el condicionante del primer año para que tenga efecto la revisión y no es de aplicación el 20% por las razones antes apuntadas, sin embargo, no se ha pronunciado -que nosotros conozcamos- sobre el artículo 103, en el sentido de que la formula elegida debe permanecer invariable durante la duración del contrato, con los inconvenientes que eso supone como más adelante ponemos de manifiesto. La fórmula o sistema de revisión deberá figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares, así lo dice el artículo 104 de la LCAP en su primer apartado, y además que la revisión de precios para este tipo de contratos se llevará a cabo mediante los índices o fórmula de carácter oficial que determine el órgano de contratación y será este, el que fije la fórmula de revisión de las tarifas. La fórmula de revisión de precios idónea sería, aquella que pudiera reflejar la descomposición porcentual del costo del servicio a prestar, incluyendo retribución del concesionario, amortizaciones, etc., y fondo reversión en su caso, y esta fórmula podría ser a titulo de ejemplo para una concesión de abastecimiento domiciliario de agua del tipo polinómica y de la siguiente forma:
Kt = Coeficiente teórico de revisión para el momento t Datos de las series temporales en el momento t Datos de las series temporales en el momento de adjudicación a,b,c,d = coeficiente cuya suma tiene que ser necesariamente 1. Así obtendríamos la Kt que sería el coeficiente a multiplicar por la tarifa inicial para obtener las nuevas tarifas revisadas. Quizás lo más indicado en una licitación de un contrato concesional, sería dejar al contratista que oferte los coeficientes de las variaciones de las series temporales de la fórmula polinómica, con tal de que la suma de los coeficientes sea uno, y poniendo un límite a los resultados de dicha fórmula como, por ejemplo, que los resultados se encuentren situados en la horquilla de la variación porcentual del IPC (Índice General de Precios al Consumo de la región donde se ubique el contrato concesional) entre 0,80 y 1,20. La forma de evaluación en el concurso de este tipo de fórmulas, puede estar basada en la aplicación con efecto retroactivo de uno, dos o tres años últimos, obteniendo distintas Kt para cada familia de coeficientes que oferten los licitantes, otorgando para cada año cero puntos al resultado más alto y el máximo de puntos al caso de menor K. Obteniendo la media de los tres años de las Kt para cada uno de los licitantes, ésta sería la puntuación a otorgar en el concurso por el concepto revisión de precios. Debemos de poner de manifiesto que si en los contratos de obra por lo general la revisión de precios no suele tener incidencia económica relevante en los momentos actuales, en los contratos concesionales tiene una importancia considerable, y no podemos olvidar que en muchas ocasiones puede ser más interesante una tarifa inicial alta con una revisión de precios baja, que una tarifa inicial baja y una revisión de precios alta, ya que con el paso del tiempo esta última fórmula nos podría conducir hasta ofertas anormalmente altas, que pudieran dar lugar a que con el paso del tiempo por efecto de la revisión se pudieran producir aumentos desproporcionados de tarifas, y se redujera la demanda hasta el punto de que pudiera hacerse inviable la concesión.Por lo tanto, de acuerdo, con lo anterior, sería muy necesario que la puntuación en un concurso que se otorga a la oferta de tarifas esté relacionada con la puntuación que se otorga a la fórmula de revisión de precios, si esta la ofertan los licitantes y no viene impuesta por el concurso. No podemos pasar por alto recomendar, que en los contratos concesionales no se debía de indexar a un índice fijo y mucho menos al IPC la revisión de tarifas de los contratos concesionales de obra pública, ya que la estructura de costo de la explotación de un contrato concesional a medida que varía la demanda no es proporcional al índice por varias razones, entre otras, la de economía de escala y ,sobre todo, porque nada tiene que ver la descomposición porcentual de los costes de explotación y la descomposición porcentual del IPC. Pero igual que para los contratos de obra el legislador recoge la necesidad de que las fórmulas de revisión de precios se revisen como mínimo cada dos años(revisión que en 30 años no se ha hecho), debido a que la distribución porcentual del presupuesto de una misma obra cambia con el paso del tiempo y los coeficientes de las fórmulas deben cambiar, a los contratos concesionales les ocurrirá lo mismo, por lo que también se debería aplicar el procedimiento de que en cada contrato concesión, la fórmula de revisión de las tarifas se debería revisar cada cuatro años por las razones anteriormente apuntadas(aplicando el criterio de máximo y no de mínimo como figura en la LCAP, pero esta forma de actuar choca con el mandato del artículo 104.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de que el índice o fórmula de revisión aplicadas al contrato sea invariable durante la duración del contrato, criterio que debería ser revisable para contratos de todo tipo que duren más de cuatro años. Para mejor entendimiento de nuestro razonamiento bastaría observar lo que ocurrió con el sector de autopistas de peaje durante los últimos treinta años. El Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para Concesión de Autopistas de Peaje del año 1973 aprobado por Real Decreto 215/1973 de 25 de enero incluyó una fórmula de revisión de tarifas de peaje del tipo:
Está fórmula nació en un momento en que teníamos variaciones anuales de inflación muy altas comparadas con las que tenemos hoy, y se puso como condición para su aplicación, que se efectuaría la revisión siempre que entre dos revisiones consecutivas la revisión fuera superior al 5%.Con el paso del tiempo, el sector concesional de autopistas de peaje comprobaba que los períodos consecutivos de revisión de precios de las tarifas se iban ampliando por que descendía la inflación de forma gradual y el incremento del 5% necesario para poder revisar se producía en plazos mas dilatados de tiempo. Se solicitó en una primera fase por el sector que se anulara el efecto del 5%. Pero además teniendo en cuenta que la fórmula anterior tenía un factor constante del 0,50 y que esto equivalía a que el 50% de la estructura de costos del concesionario quedaba sin revisión, se llegaba a la conclusión de que el incremento porcentual de las tarifas estaba muy por debajo del incremento porcentual unitario de los costes de explotación, por lo que una vez más se solicitó a la administración concedente que se diera solución a lo que por el sector de autopistas de peaje podía entender con una restitución del equilibrio económico de la concesión. Se acudió como tantas otras veces a la socorrida fórmula de la revisión de precios basada en la variación porcentual del 95% del Índice General de Precios al Consumo que se aplicó durante años.Durante una serie de años se observó que los efectos de revisión unitaria de la tarifa de peaje no trasladaban a los usuarios la ventaja de costes de explotación de economía de escala al aumentar la demanda de tráfico y se decidió por el Ministerio de Economía, proponer la introducción de un factor corrector de la revisión de precios teniendo en cuenta el aumento-disminución del tráfico real con relación al que figuraba en el plan económico de la concesión en el momento de calcular la revisión de precios. Este último criterio se aplicó en la Ley de Acompaña-miento de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2001 Ley 14/2000 de 29 de diciembre. La enseñanza del pasado que tenemos de este sector -el de autopistas de peaje- nos conduce a la conclusión de que, en los contratos concesionales, conservar la fórmula de revisión durante todo el período concesional puede producir resultados -con el paso del tiempo- no acordes con el principio de equivalencia de las prestaciones que debe regir en todo contrato concesional para las entidades concedentes y los concesionarios. Quizás sería muy significativo mencionar que en los momentos actuales y con el avance de las tecnologías de la información, se espera que la aplicación de estas al sector de autopistas va a repercutir de forma positiva en el abaratamiento de costes de explotación en determinadas concesiones ya en funcionamiento, y un ejemplo de ello lo tenemos actualmente en la introducción del Chip electrónico en la gran mayoría de los vehículos, de tal manera que además de pasar por la estación de peaje sin parar, un lector nos enviará el costo del peaje directamente a nuestra cuenta corriente, significando para las concesiones actuales un ahorro de costes de personal de las cabinas de cobro de peaje y, por tanto, una redistribución porcentual de los costos de explotación de esta autopistas en el capítulo de personal. Este concepto es lo que la Ley Reguladora de la Concesión administrativa ha venido en llamar cláusula de progreso y que en este caso actúa a favor del concesionario desviando el equilibrio económico de forma favorable a los intereses de la concesionaria al permitir un ahorro de los costos de explotación. Sobre la base de todo lo anterior parece aconsejable que en la concesión administrativa la revisión de precios de las tarifas debería estar basada en fórmulas polinómicas que reflejaran la variación porcentual de los costos de explotación para períodos de tiempo constantes (p.e.cada cuatro años). Por otra parte, cada cuatro años, se debería revisar la fórmula polinómica de revisión para ajustarla a la estructura de costes del concesionario, debido a que es evidente que esta estructura tiene una variación no solamente por los costos modulares, sino también por la variación de la demanda y sobre todo la influencia del posible progreso en cuanto a la tecnología o los avances tecnológicos futuros. Parece aconsejable que durante los primeros cuatro años como máximo se conservara la fórmula de revisión de precios inicialmente ofertada, y en fases sucesivas de cuatro años, efectuar los ajustes de la fórmula de revisión de precios, teniendo cuenta la variación de estructura de costos de explotación del propio concesionario y así, de esta manera, fuéramos obteniendo las nuevas fórmulas de revisión ajustables a la realidad de la propia concesión. Naturalmente, que entre las obligaciones del concesionario estaría presentar todos los ejercicios económicos al órgano de contratación, las auditorias de la cuenta de explotación correspondiente a ese ejercicio económico para poder llevar a cabo el nuevo cálculo de la formula de revisión de precios, pudiendo el órgano de contratación decidir sobre la conveniencia o no de aceptar determinados gastos en cuanto concepto o cuantía en la cuenta de explotación de la concesionaria. Una fórmula de proceder a título de ejemplo sería como sigue: Inicialmente el licitante ganador del concurso de un servicio de abastecimiento de agua domiciliaria suministrada en alta por un consorcio ofertó la fórmula de revisión de precios siguiente:
Kt = Coeficiente teórico de revisión para el momento t Datos de las series temporales en el momento t. At= Factor de costo de suministro en alta del agua Datos de las series temporales en el momento de adjudicación. Inicialmente la repercusión de los factores en la cuenta de explotación para la oferta seria 0,27 = Factor del salario mínimo interprofesional Al cabo de cuatro años la repercusión de los factores en la cuenta de explotación sería Entonces: De pasar de 0,27 a 0,29 para la mano de obra hubiera significado un aumento de 7,4% Por lo tanto efectuando las nuevas correcciones en los coeficientes de la formula nos quedarían estos Mano de obra 0,33 x 1,074=0,354 Mano de obra 0,354/1,121=0,316 Y la nueva formula de revisión para los cuatro años siguientes sería:
Y en la que estarían recogidas de forma mas aproximada todas las influencias (demanda, cláusulas de progreso etc) durante los cuatro años anteriores y esta forma de proceder estaría mas ajustada a la realidad, que conservar la fórmula inicial para toda la concesión. |
|||||||||||||||||||||
ÍNDICE