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Entra este año 2004 de una manera similar a como entró el 2003 para las entidades locales de este país, con muchos cambios.
A principios del 2003 se tuvieron que poner en funcionamiento todos los resortes técnicos de las entidades locales para adaptar la Ley 51/2002 a las mismas. Básicamente, se trató de acomodar las ordenanzas fiscales, ya aprobadas para el 2003, durante los primeros meses del año, asimismo se iniciaron otra serie de trasformaciones en las haciendas locales de gran calado para las mismas. Hablamos de la transformación del Impuesto de Actividades Econó-micas, en el que se dejaban exentos a casi el 90% de los sujetos pasivos, y del paso a un nuevo modelo de financiación para aquellos municipios con una determinada población y para los denominados turísticos. Bien es cierto que variar la anterior Participación en Ingresos del Estado por otra fórmula, en principio compleja, en la que se cede a cada municipio una serie de ingresos de los impuestos estatales, ha venido a demostrar que casi nada cambia. Esta nueva fuente de financiación va a estar siempre limitada y por tanto las fluctuaciones serán mínimas o irrelevantes. Ni que decir tiene que respecto a los municipios que se denominen turísticos, cuestión que no ha quedado resuelta a estas alturas del año 2004, la financiación adicional es casi inexistente. Muchos alcaldes de estos municipios o responsables de organismos y entidades adscritas a Turismo a nivel nacional pensaron que era una buena fórmula para obtener recursos y así mejorar la oferta y la calidad turística, que cosa mas alejada de la realidad.
Hemos cambiado pues muchas cosas de las haciendas locales pero la creencia de que en éstas hay recorrido para subir impuestos sigue siendo simplemente una quimera de algunos funcionarios del Ministerio de Hacienda. Los impuestos locales son una figura sumamente sensible en la ciudadanía, principalmente por el continuo y estéril enfrentamiento político que acontece en este contexto, un partido critica en un municipio lo que él hace en otro y viceversa, es una especie de locura generalizada. De otro lado, nadie concibe que se aumente su propia contribución al mejoramiento de su ciudad, todos pretendemos que se bajen los gastos superfluos, que se gobierne con total austeridad y que luego se explique con todo detalle para qué se necesitan los recursos de los ciudadanos, bueno pues así y todo, casi nadie entiende que tiene que contribuir a hacer mas habitable o mejor su ciudad. La verdad es que periodistas y políticos ponen el resto, caldean bien el ambiente y entonces nos volvemos algo locos. De lo que no cabe ninguna duda es que si queremos mejorar nuestras ciudades hay que participar en este avance.
Una alternativa podría ser intentar buscar figuras tributarias más entendibles por el ciudadano y por los colectivos sociales y económicos existentes en la ciudad, las contribuciones especiales, las tasas, etc. Actualmente, lo que ha conseguido la reforma de la Ley reguladora de haciendas locales desde ese diciembre del 2002 ha sido que las entidades locales dependan más de las transferencias del Estado, básicamente por la partida nueva que compensa la pérdida por el nuevo Impuesto de Actividades Económicas. Por otro lado, todavía está en pañales la participación de las entidades locales en los ingresos de las Comunidades Autóno-mas que tan bien define nuestra Constitución en su artículo 142 y que, junto a las transferencias de competencias, deben ser los retos a afrontar en estos próximos años.
Pues bien, dentro de este maremagnum que ha sido el año 2003, se ha gestado otra Ley que toca de lleno la línea de flotación de las entidades locales, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local.
Publicada el 17 de diciembre de 2003 en el Boletín Oficial del Estado, la nueva Ley 57/2003, de 16 de diciembre, reforma, no con la fuerza que se pretendía en el proyecto de dicha Ley, pero sí de manera considerable, la Ley de bases del Régimen Local Español.
A cualquiera podría parecerle que esto ha sido una gestación rápida producida en el segundo semestre del año, nada mas equivocado. Ya en 1994 se suscribió un documento denominado "Criterios para la Ley de Grandes Ciudades" por los alcaldes de Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga y Bilbao. En dicho documento se pretendía la elaboración y aprobación de una Ley de Grandes Ciudades que mejorara el marco competencial, buscando la descentralización de competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito local, reclamando un nuevo sistema de distribución del Fondo de Participación municipal en los Presupuestos Generales del Estado y otras medidas financieras y fiscales, dando facultades más ejecutivas a determinados órganos municipales finalizando la excesiva tutela que los gobiernos locales tenían por determinados funcionarios de administración local, tipificando las infracciones que se dan en este tipo de municipios y, por último, conseguir regular de forma especial las relaciones entre estas grandes ciudades con las distintas administraciones públicas y también con los municipios limítrofes.
Como podrá observarse, hace ya diez años que se empezaba a trabajar en una norma para regular de manera más eficiente los recursos y competencias locales en los municipios de gran población, denominados en aquel entonces Grandes Ciudades. Pero fue el 11 de octubre de 2001 cuando se presentó el Informe sobre las Grandes Ciudades y Áreas de Influencia Urbana por el Ministro de Administraciones Públicas. Mas tarde, el 17 de enero de 2003, el Grupo Parlamentario Socialista presentaba una proposición no de Ley sobre Las Grandes Ciudades, las Ciudades y sus áreas de influencia urbana aprobándose el 11 de marzo de dicho año con los votos del Grupo Parlamentario Popular y Socialista. Cabe destacar lo siguiente del Dictamen aprobado el 17 de marzo de 2003:
- Necesidad de una legislación específica para las grandes ciudades que permita acercar la política a los ciudadanos, fortalecer sus estructuras y mejorar el funcionamiento interno de estos municipios.
- Mejorar el marco regulador de los demás municipios después de 18 años de vigencia de la Ley de Bases.
- Mayor agilidad y eficacia en la gestión pública local con una nueva definición de competencias para unos nuevos órganos municipales más ejecutivos. Hay ciudades que tienen más habitantes que algunas Comunidades Autónomas.
- Mejorar la participación ciudadana.
- Desconcentrar la gestión en los Distritos para buscar la cercanía de la administración al ciudadano.
- Un tratamiento diferenciado para Madrid y Barcelona.
A partir de aquí se inician los trabajos para la elaboración de un documento que diera pie al proyecto de Ley que posteriormente ha sido debatido en el Congreso y el Senado.
Hay que decir que del proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y presentado para su debate en el Congreso al proyecto que sale del Senado hay grandes diferencias. Desde mi punto de vista, la mayor parte de ellas son provocadas por la influencia de agrupaciones o asociaciones de determinados funcionarios de administración local en el intento de preservar una serie de derechos, entiendo muchos de ellos justos, y de otra la pérdida de la flexibilidad respecto a las condiciones para ser órgano directivo ejecutivo y en las maneras y formas de organización interna. Estas dos situaciones, una evidentemente funcionarial corporativa y otra más política, han provocado al final un galimatías algo difícil de entender. De todas formas, no debo olvidar que se han aportado cuestiones importantes en el Senado y en el Congreso, muchas de ellas relativas a los Cabildos Insulares, a los grupos políticos y a otros asuntos ajenos a las dos cuestiones indicadas anteriormente. Aún así, contamos con una Ley que regula en exceso algunos extremos y en cambio confunde o no deja claro otros. Vuelvo a indicar que mi impresión es que al final se ha querido contentar a tanta gente que el documento no ha soportado tanta concesión y en muchos extremos del mismo será necesario introducir modificaciones de urgencia.
Para las entidades locales de gran población que se regulan en el Título X de la Ley se establecen estos órganos necesarios:
El Pleno y las Comisiones.
Novedades:
- La convocatoria y presidencia la puede delegar el Alcalde en otro Concejal pero no el voto de calidad para decidir los empates.
- En sus sesiones pueden intervenir los miembros de la Junta de Gobierno Local que no sean Concejales.
- Las Comisiones estarán formadas por miembros nombrados por los Grupos en proporción al número de Concejales, anteriormente formada por Concejales.
- Contarán con un Secretario General del Pleno que lo será también de las Comisiones. Parece que provisionalmente pasará a desempeñar dicho puesto el anterior Secretario General del Ayuntamiento según la nueva disposición transitoria quinta.
- Podrá dotarse de un reglamento orgánico.
- Básicamente sus atribuciones pasan a ser solamente de control y fiscalización de los órganos de gobierno, en funciones normativas y en otras decisiones de especial relevancia.
- Las Comisiones dejan de ser meramente informativas, asumen competencias en el seguimiento de la gestión del Alcalde y de su equipo de gobierno y puede recibir delegaciones del Pleno y funcionar de igual manera que este respecto a las letras b) c) y d) del artículo 46.2. de la Ley de bases, régimen de convocatorias, documentación a incluir, constitución y su quórum y adopción de acuerdos.
- Pueden delegar en las Comisiones muchas de sus atribuciones, cabe destacar la aprobación de ordenanzas y reglamentos, entre ellas las ordenanzas fiscales, asimismo la determinación de la forma de gestión de los servicios, creación de organismos autónomos, entidades públicas empresariales, empresas mercantiles, aprobación de expedientes de municipalización, el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno y el planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades Locales y otras Administraciones Públicas.
- Fijar retribuciones de los miembros del Pleno, su Secretario, el Alcalde, los miembros de la Junta de Gobierno y los órganos directivos.
- Se incorpora la definición de los reglamentos de naturaleza orgánica necesarios, la "delimitación" respecto al termino municipal.
- Pierden las siguientes funciones ejecutivas:
- Declaración de lesividad de los actos de otros órganos municipales.
- Fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, salvo las retribuciones del Secretario del Pleno y de los titulares de órganos directivos.
- Aprobación de la relación de puestos de trabajo.
- Fijación del número y régimen del personal eventual.
- Concertación de operaciones de crédito.
- Contrataciones y concesiones de toda clase.
- Aprobación de proyectos de obras y servicios.
- Alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
- Adquisición de bienes y derechos y enajenaciones patrimoniales.
- Cesión del aprovechamiento de bienes comunales.
- Cesión gratuita de bienes.
- Creación de órganos desconcentrados. (Antes en la letra b) ahora sólo aparece la aprobación del reglamento orgánico de los Distritos como órgano desconcentrado.
- La modificación de los Presupues-tos. Antes aparecía aprobación y modificación ahora solo aprobación.
- La disposición de gastos de su competencia, ahora autoriza esos gastos y la fase presupuestaria de "disposición de gastos" pasa a atribuírsela a la Junta de Gobierno Local.
- Se modifica el régimen de mayorías para los acuerdos.
- Se incorpora como competencia la facultad de acordar la iniciativa de incorporar el municipio al Título X de la Ley.
- Se mantiene la necesidad de mayoría absoluta para aprobar y modificar reglamentos orgánicos, se modifica parcialmente, desaparece la necesidad de las dos terceras partes del número de hecho para los acuerdos relativos a delimitación y alteración del término municipal, la creación o supresión de las entidades del artículo 45 de la Ley de Bases, la alteración de la capitalidad del municipio, el cambio de denominación de este o de aquellas entidades y, sobre todo, la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. También permanece la necesidad de este quórum para la participación en organizaciones supramunicipales pero no así para las restantes cuestiones relativas a mancomunidades y organizaciones asociativas enunciadas en el artículo 47.3.b) para este tipo de municipios del Título X. Permanece esta mayoría para las atribuciones del Pleno recogidas en el artículo 123, letras j), o) y para la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística.
- Desaparece la necesidad de mayoría absoluta pues en las atribuciones siguientes, salvo la 5, ya no las tiene el Pleno:
- Cesión de cualquier título de aprovechamiento. Ya no tienen esta competencia.
- Concesión de bienes o servicios. Ya no tienen esta competencia.
- Municipalización de actividades en régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio. Ya no tienen esta competencia.
- Aprobación de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas. Ya no tienen esta competencia.
- Imposición y ordenación de los recursos propios de carácter tributario. Ahora es mayoría simple, es decir,que los votos afirmativos sean más que los negativos. Esto condiciona la necesidad de contar con informes preceptivos.
Enajenación de bienes. Ya no tienen esta competencia.
- Alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales. Ya no tienen esta competencia.
- Cesión gratuita de bienes a otras administraciones o instituciones públicas. Ya no tienen esta competencia.
El Alcalde.
Novedades:
Atribuciones que tenían antes y ahora pasan a la Junta de Gobierno Local o a otros órganos directivos.
- Desarrollar la gestión económica.
- Concertar operaciones de crédito.
- Ordenar pagos.
- Aprobar la oferta de empleo público y las bases de las pruebas de selección de personal y para la provisión de los puestos de trabajo.
- Distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.
- Acordar el nombramiento y sanciones del personal funcionario y laboral.
- Aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general, los instrumentos de gestión urbanística y los proyectos de urbanización.
- El ejercicio de la potestad sancionadora.
- Contrataciones y concesiones.
- Aprobar proyectos de obras y servicios.
- Adquirir bienes y derechos y enajenar el patrimonio.
- Otorgar licencias.
Podrá ahora delegar sus competencias en:
- La Junta de Gobierno Local.
- Miembros de la Junta de Gobierno Local.
- Resto de Concejales.
- Órganos Directivos.
- Ahora autorizan gastos de su competencia y disponen de ellos, antes sólo disponían.
- No podrá delegar la Jefatura de Policía Municipal que hasta ahora sí podía delegar.
- Se incorpora como atribución dirigir la política municipal sin perjuicio de la acción colegiada de colaboración que realice la Junta de Gobierno Local. No es delegable.
- Desparece la necesidad de presidir cualquier órgano municipal, ahora se ciñe a presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local.
- Desaparece la atribución de dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
- Ahora la adopción de medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente necesidad dando cuenta inmediata al Pleno modifica lo que anteriormente se requería que era que el Alcalde podía adoptar "personalmente" y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata la Pleno. Esta no es delegable.
- Se señala de manera clara la facultad de establecer la organización y estructura de la administración municipal ejecutiva, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Pleno en materia de organización municipal respecto a la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. Esta es sólo delegable en la Junta de Gobierno Local.
- Se incorpora la posibilidad de revisar de oficio sus propios actos.
- La atribución de establecer directrices generales de acción de gobierno municipal y asegurar su continuidad es posible delegarla en la Junta de Gobierno Local.
- Determina el número de órganos directivos de la organización municipal y también los niveles complementarios inferiores a lo que se denomina "niveles esenciales de la organización".
Los Tenientes de alcalde.
No sufre variación competencial.
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