RECENSIÓN AL LIBRO DE MARÍA DOLORES CABELLO FERNÁNDEZ, "EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL", MADRID, CIVITAS, 2003

José Mª Porras Ramírez. Profesor Doctor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.

A lo largo de la evolución histórica de nuestro modelo territorial de Estado, han sido varias las ocasiones en las que se ha anunciado llegada "la hora de las Corporaciones locales". La última vez en que así ocurrió fue en 1999, cuando se dio un primer impulso al llamado "Pacto local", expresión simbólica de la toma de conciencia, en aquél momento alcanzada, de la necesidad de efectuar una reinterpretación de la distribución de competencias llevada a cabo en el bloque de la constitucionalidad, dada la convicción de que la misma se venía produciendo en detrimento de las instancias locales, o lo que es igual, en beneficio, prácticamente exclusivo, de las Administraciones general y, sobre todo, autonómicas. Estas, cabe recordarlo, se han consolidado a costa, no sólo del Estado, sino también de las Administraciones locales, cuya relegación se ha visto, simultáneamente, convalidada, a veces, por el propio Tribunal Constitucional. Así, el mismo, en demasiadas ocasiones, ha definido la garantía institucional que asegura la autonomía de las Corporaciones locales, sin ponerla en relación con los restantes principios y técnicas de protección que la complementan, haciendo, de ese modo, sólo referencia a la vertiente mínima y negativa de la misma: la que atiende exclusivamente a su aptitud para fijar límites, que no contenidos u orientaciones, al legislador. El carácter aún abierto de la inserción de tales Corporaciones en el modelo vigente de Estado autonómico, deriva, igualmente, de la insuficiente atención que han merecido las cualificadas apelaciones al legislador realizadas, tanto por la Carta Europea de la Autonomía Local, como por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en orden a efectuar en su favor, si bien de acuerdo con criterios de oportunidad o conveniencia, una amplia delegación de competencias autonómicas. Esto ha dado lugar a que apenas se haya explorado el idóneo cauce que ofrece, potencialmente, a tal fin expansivo, el concepto jurídico indeterminado "asuntos locales", que recoge el art. 2 LRBRL, permitiendo, al tiempo, llenar de contenidos, la "competencia general municipal" que expresa el art. 25.1 LRBRL, manifestando la "vocación natural" y preferente de los Entes locales de ser destinatarios de buena parte de las competencias que el legislador sectorial pueda asignarles, de acuerdo con los principios de descentralización, máxima proximidad, eficacia en la gestión y naturaleza o condición de la actividad pública de referencia, en lo que a la prestación de los servicios públicos se refiere. La ya expresada toma de conciencia acerca de la necesidad de proceder a una reordenación de esas relaciones, impulsando un proceso descentralizador de amplio alcance, que replantee la posición misma de los Entes locales con respecto al Estado y, sobre todo, a las Comunidades Autónomas, requeriría, probablemente lograr la efectiva interiorización de aquéllos en el orden autonómico, atribuyendo a los Estatutos de Autonomía una doble función de delimitación competencial, tanto frente al Estado, como respecto a las mismas, superadora de las carencias indicadas.

Pues bien, de entre todas las iniciativas llevadas a cabo hasta el presente, en aras de reforzar la autonomía de las Corporaciones locales, la que, sin duda, ha revestido una mayor trascendencia simbólica y, a la vez, práctica, es aquélla que ha llevado a crear un nuevo y controvertido proceso constitucional "en defensa de la autonomía local", el cual ha merecido el detenido análisis del importante libro que tengo el honor de comentar. Ciertamente, como ha señalado P. Häberle, la tutela constitucional efectiva de los Entes locales, se ha convertido hoy en una necesidad básica en todos los Estados constitucionales europeos, dado el considerable reforzamiento de la posición de aquéllos, que se deriva de la intensa proyección en los mismos del principio de subsidiariedad. M. D. Cabello estudia minuciosamente las luces y las sombras de dicho proceso, que, como se encarga de subrayar, obedece al interés por defender, efectiva y plenamente, la garantía institucional de la autonomía local, reconocida en el art. 137 y concordantes de la Constitución, siguiendo así una doble requisitoria, tanto europea (de la Carta Europea de la Autonomía Local), como estatal (del Pacto local). Una garantía ciertamente mediatizada por el llamamiento expreso que se hace al legislador, tanto estatal como autonómico, para que complete los perfiles institucionales de la autonomía de referencia, aunque la Constitución establezca parámetros interpretativos suficientes para delimitar sus contornos, definir su cualidad y orientar su desarrollo. En este sentido, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local desempeña un papel decisivo, integrándose en el bloque de la constitucionalidad, al establecer el marco o estatuto jurídico básico del autogobierno y la autoadministración locales, habilitando y delimitando el reparto de poder existente entre las diversas instancias afectadas, al tiempo que fija procedimientos sobre la creación del Derecho.

El problema está, como entiende la autora, en la debilidad del sistema de garantías de la autonomía local que se ha previsto frente a la acción de otros poderes territoriales, en contraste manifiesto con lo que sucede con las Comunidades Autónomas. Tal olvido o subordinación sólo es subsanable, habilitando a los Entes locales para que se les faculte para reaccionar, eficaz e inmediatamente, frente a aquellas leyes, de origen estatal o autonómico, que, a su juicio, vulneren su autonomía constitucionalmente garantizada. Y como no resultaba posible ampliar la enumeración, expresada en "numerus clausus" por la propia Constitución, de los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, y dado el empeño por configurar, de modo directo, el acceso de los Entes locales al Tribunal Constitucional, se vino a arbitrar un proceso constitucional nuevo que, aun diferenciándose del anterior, sirviera a un mismo propósito. Se ha creado así una nueva modalidad de conflicto constitucional, dotado de rasgos propios, al promoverse frente a leyes, que es, en realidad, un "conflicto de competencia legislativa", mediante el que se solicita un pronunciamiento del Tribunal Constitucional acerca de si se ha producido o no, por la acción de una ley estatal y autonómica, lesión alguna de la autonomía local, constitucionalmente garantizada. Es, pues, una opción legítima, dado lo que con ella se pretende. Otra cosa son los evidentes defectos de que adolece su regulación, dada su notable artificiosidad, tal y como la autora se encarga oportunamente de demostrar. En este sentido, los aspectos que ofrecen motivos para una más que justificada crítica son, como M.D. Cabello pone muy bien de manifiesto, los referidos a la legitimación, en particular, y a los requisitos para la tramitación del conflicto, en general, sobre todo en lo que afecta a la cuestionable articulación de los criterios selectivos empleados; además de por la innecesaria disociación de procedimientos establecida, con la consiguiente duplicidad de sentencias a que se da lugar. Sea como fuere, y aún en espera de que el Tribunal Constitucional dicte la primera sentencia resolutoria de un conflicto de esta naturaleza, libros como el presente, tan oportunos y necesarios, por el rigor y la honestidad intelectual que acreditan, aparte de por su indiscutible utilidad práctica, deben saludarse como una contribución destinada a ayudar a hacer operativo y viable nuestro sistema constitucional.