LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES Y LAS ENTIDADES LOCALES

José Pascual García. Subdirector Jefe de la Asesoría Departamento del Área de Administración Económica del Estado del Tribunal de Cuentas.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) supone la culminación de un proceso breve en el tiempo, pero intenso, mediante el que las Administraciones Públicas se han ido dotando de los instrumentos jurídicos imprescindibles para gestionar una modalidad de gasto que ha alcanzado una extraordinaria importancia cuantitativa en los modernos presupuestos públicos. Sólo en los Presupuestos Generales del Estado para 2003 se estima que las ayudas públicas absorberán un 20 por 100 del gasto total, unos 50.000 millones de euros. La normativa vigente hasta la entrada en vigor de la nueva Ley, marcada por el signo de la dispersión y por la existencia de importantes lagunas, está lejos de satisfacer tanto el interés público, en su concreción de interés de la Hacienda Pública, como el interés del ciudadano que se acerca a la Administración en demanda de una ayuda.

Desde la perspectiva de la protección del interés de la Hacienda Pública es manifiesta la necesidad de una Ley que entre a regular con rigor aspectos tales como la gestión y justificación de la aplicación de los fondos públicos, el control financiero sobre el beneficiario, el reintegro y las infracciones y sanciones administrativas en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas. Y basta echar un vistazo a los cinco títulos de que consta la Ley para apreciar que estas materias constituyen los aspectos en los que especialmente incide.

Desde la segunda perspectiva, la del ciudadano, su estatuto jurídico como beneficiario (me refiero tanto a deberes como a derechos) presenta notables carencias. La posición jurídica de un ciudadano, cuando se dirige a una Administración Pública en demanda de una subvención, no es la misma que la de un particular cuando insta de otro una donación. Podrá ejercitar en sus solicitudes intereses legítimos, e incluso derechos, ante las cuales la Administración no podrá actuar graciable mente, es decir, con ese animus liberalitatis que caracteriza a la donación en Derecho privado, sino con sujeción a la Ley y el Derecho. Tampoco sus obligaciones derivan de la simple voluntad administrativa sino de la propia Ley, aunque la Administración las concrete. Y todas estas carencias en la definición de su estatuto en un Estado de Derecho sólo podían salvarse a través de una norma de rango legal.

Pero la necesidad de la Ley, compartida por todas las Administra-ciones Públicas, presentaba especial relevancia en el ámbito de las Entidades Locales. De entrada, creo no errar si digo que el impacto de la LGS sobre las Entidades locales va ser muy superior al impacto sobre la Adminis-tración General del Estado y sobre las Comunidades Autónomas. Y ello por varios motivos que van desde la situación de laguna legal que en la actualidad padecen (muy superior a la que existe en las demás Administraciones) hasta el hecho singular de que la nueva Ley les va a afectar en todos lo planos: como Administración concedente, como Entidades colaboradoras de otras Administraciones y como Entidades perceptoras.

Por lo que se refiere a la situación de laguna legal basta, para convencerse, con echar un vistazo a la vigente legislación de régimen local, que sólo en algunas Comunidades Autónomas ha sido remediada por la legislación autonómica. Todo se reduce a media docena de artículos y a un viejo texto reglamentario, el título II del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, que para complicar más las cosas no ha sido derogado expresamente, pero que tácitamente (en materia de subvenciones) lo está, o al menos resulta difícil encontrar un artículo que siga vigente. Resumida-mente cabe decir que la situación actual en la Administración local es aún más grave que la que existía en la Administración General del Estado antes de la introducción en la LGP de la actual regulación sobre subvenciones por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991. Veamos:

• Previsiones sobre derechos y obligaciones de los beneficiarios: nada, o peor que nada. El Reglamento de Servicios nos dice nada menos que la Corporación puede revocar o reducir en cualquier momento las subvenciones concedidas, salvo cláusula en contrario.
• Previsiones sobre justificación de las subvenciones por los beneficiarios: apenas nada. El art. 170.2 LHL se limita a decirnos que los preceptores están obligados a justificar (una obviedad) y el art. 59 del RD 500/1990 que las bases de ejecución del Presupuesto establecerán la forma en que los preceptores justificarán la aplicación de los fondos recibidos, pero no establece ni un mínimo marco legal.
• Previsiones sobre control de la aplicación de los fondos: nada sobre control financiero y un simple recordatorio de que la aplicación de las subvenciones está sujeta a intervención (art. 195.2 LHL).
• Previsiones sobre el deber de reintegro: nada.
• Previsiones sobre infracciones y sanciones: nada.

Pues bien, esta situación quedará remediada con la nueva Ley cuyos preceptos se declaran de aplicación a las Entidades locales e incluso se contienen diversas previsiones específicas para las mismas. Si embargo, ello no significa que la regulación de la actividad subvencional vaya a ser uniforme en todas. La LGS contiene unos preceptos que serán básicos y otros que no lo serán. Básicos serán resumidamente los siguientes aspectos: el propio concepto de subvención, los principios generales (publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia y eficiencia), el estatuto de beneficiarios y Entidades colaboradoras (derechos y obligaciones), el deber de información entre Administraciones Públicas sobre las subvenciones concedidas, las causas de reintegro y la tipificación de los ilícitos administrativos y reglas básicas reguladoras de las correspondientes sanciones. Los restantes no tendrán carácter básico. La consecuencia de esta situación para las Entidades locales será que la Ley se aplicará íntegramente en aquellas que estén ubicadas en CC.AA. que carezcan de competencias de régimen local o que no las hubieran ejercitado. Por el contrario, a las que estén ubicadas en Comunidades que hubieran asumido tales competencias y las hubieran ejercitado les será aplicable la legislación autonómica en los aspectos no básicos.

Naturalmente, entrar a regular como básica una materia que hasta ahora no estaba regulada por el Estado puede originar ciertos problemas. A tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la inactividad del legislador estatal podía privar de su potestad normativa a las CC. AA. (de manera que las que han legislado en la materia han actuado correctamente) ni el que estas se hayan adelantado legislando con carácter previo podía constituir óbice para que el Estado dictara legislación básica de cara al futuro. La actuación del Estado al regular con carácter básico esta materia es, por tanto, legítima. La consecuencia en este supuesto para la normativa autonómica anterior será que quedará derogada en la medida en que se oponga a los preceptos básicos.

Como previsiones específicas dedicadas a la Administración local cabe destacar las siguientes:

• Necesidad de aprobar, con carácter previo al otorgamiento, las bases reguladoras de las subvenciones, lo que podrá llevarse a término en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones.
• Un régimen especial de publicidad de las subvenciones concedidas para las Entidades de población inferior a 50.000 habitantes.
• Posibilidad de concesión directa de aquellas subvenciones que sean previstas nominativamente en el Prepuesto de la Entidad.
• Para el ejercicio del control financiero sobre beneficiarios y entidades colaboradoras, que se encomienda a los funcionarios que tengan atribuido el control financiero de la gestión económica, las Entidades locales pueden recabar de la IGAE la realización de controles y contratar la colaboración de auditores privados.
• Quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley las subvenciones del Programa de Cooperación Econó-mica del Estado a las inversiones locales, que se regirá por su normativa específica, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los preceptos de aquella.

Por último, señalar que se prevé una adaptación reglamentaria de los procedimientos regulados en la Ley a las condiciones de organización y funcionamiento de las Corporacio-nes Locales.

De otra parte, conviene subrayar que la Ley deja incólume la potestad de gasto, en su concreción de potestad subvencionadora, tanto de las CC.AA. como de las EE.LL. en aquellas materias en las que dispongan de competencias. Dicha potestad, inherente a la autonomía financiera, debe ser respetada por el Estado, incluso cuando ejercita sus propias competencias presupuestarias, según una reiterada jurisprudencia constitucional respecto de las CC.AA., que a tenor de los fundamentos en que se apoya es extensible a las EE.LL. Pero este terreno no se invade en ningún momento por cuanto la LGS no crea subvenciones, ni establece límites para que otras Administraciones lo hagan, ni abre ninguna vía para que la Administración del Estado usando de su poder subvencionador condicione las competencias autonómicas. La Ley únicamente se ocupa del régimen jurídico de las subvenciones que libremente se otorguen por cualquier Administración.

El segundo aspecto en el que las Entidades locales van a verse afectadas por la LGS es en el marco legal de los convenios de colaboración entre la Administración concedente de las subvenciones y las Entidades colaboradoras. La Ley define la Entidad colaboradora como "aquella que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. Estos fondos, en ningún caso, se considerarán integrantes de su patrimonio" (art. 12.1). Las relaciones entre la Administración concedente y su Entidad colaboradora se canalizan a través de convenios de colaboración. Estos convenios pueden adscribirse al campo de los convenios inter-administrativos, si se conciertan entre dos Administraciones, de manera que una de ellas actúa como concedente y otra como colaboradora, o al campo de los convenios entre la Administración y los particulares, cuando son estos últimos los que actúan como colaboradores.

De las dos modalidades de convenios, no parece que vayan a adquirir especial relevancia en el ámbito local los convenios con entidades colaboradoras privadas, por el contrario, sí que pueden ser relevantes los que se suscriban cuando desempeñen la función de colaboración en relación con la Administración del Estado o de la respectiva Comunidad Autónoma. Y por ello nos detenemos en los mismos.

Según el precitado art. 12 LGS "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán actuar como Entidades colaboradoras respecto de las subvenciones concedidas por la Administración General del Estado, sus Organismos públicos y demás entes que tengan que ajustar su actividad al Derecho público".

• La regulación de estos convenios, muy escueta, se contendrá, y por este orden, en:
• Normativa sobre subvenciones (LGS, bases reguladoras y otras).
• Legislación de régimen local.
• LRJ-PAC (fundamentalmente arts. 6, 7 y 8).
• TRLCAP (principios)

El art. 15 LGS concreta así las obligaciones de las Entidades colaboradoras, públicas o privadas:

a) Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención y en el convenio suscrito con la Entidad concedente.

b) Comprobar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Justificar la entrega de los fondos percibidos ante el órgano concedente de la subvención y, en su caso, entregar la justificación presentada por los beneficiarios.

d) Someterse a las actuaciones de comprobación que respecto de la gestión de dichos fondos pueda efectuar el órgano concedente así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

Por su parte, el art. 16.4 "cuando las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales actúen como Entidades colaboradoras, la Administración General del Estado o los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma, suscribirán con aquéllas los correspondientes convenios en los que se determinen los requisitos para la distribución y entrega de los fondos, los criterios de justificación y de rendición de cuentas". Hay que suponer, por tanto, que en estas tres concretas materias las Administraciones convinientes disponen de facultades para configurar la colaboración como lo estimen conveniente, sin que sea necesario que el papel de la Administración colaboradora siga las prescripciones aplicables a las Entidades de derecho privado.

Como especialidad hay que reseñar también que la previsión sobre la selección de entidad colaboradora con arreglo a un procedimiento sometido a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad no es aplicable. La exclusión es obvia pues el ámbito territorial de competencia impide que puedan concurrir diversas Entidades públicas en la colaboración. Si la Administración del Estado o la Administración autonómica correspondiente desea la colaboración de una Entidad local el concierto deberá surgir de una decisión libre de ambas Administraciones, lo que no quiere decir obviamente que pueda recurrirse al instrumento del convenio para discriminar al beneficiario final en función de su ubicación, pues ello contravendría los principios que rigen la concesión.

Y luego está el tercer aspecto: el de las Entidades locales, como perceptoras de subvenciones concedidas por otras Administraciones públicas. Se trata de una vertiente específica de esta Administración, de cuyos presupuestos puede estimarse que, entre un 8 y 10 por 100 son subvenciones procedentes de fondos estatales, autonómicos o comunitarios. Si del conjunto de las Entidades locales existentes en nuestro país, una gran parte de ellas van a tener una mínima actividad como concedentes, no puede decirse lo mismo de su condición como perceptoras. Todas van a recibir fondos de otras Administraciones, bien como beneficiarias bien como Entidades colaboradoras. Y también en este aspecto era necesaria una LGS que clarificara las relaciones entre las distintas Administraciones, aunque me temo que la respuesta del Proyecto se ha quedado corta. Pasemos un breve repaso a los problemas pendientes.

El art. 63 del texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local (TRRL) en relación con el art. 57 de la Ley de Bases de Régimen Local, concreta el régimen de las ayudas financieras del Estado en los siguientes términos:

1. La ayuda financiera se llevará a cabo mediante subvenciones incluidas en los Presupuestos Generales del Estado o en los de otros Organismos estatales.

2. Serán condiciones indispensables para la concesión de subvenciones:

a) Que tengan por objeto la realización de obras o prestación de servicios cuyos efectos sociales o administrativos se contraigan al territorio de la Entidad local subvencionada.
b) Que tales obras o servicios sean gestionados por las Corporaciones locales, según las formas determinadas en el artículo 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

El bloque principal de estas subvenciones a las Entidades locales está constituido por la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades locales. A estas subvenciones reguladas por el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales sólo les será de aplicación supletoria la LGS (Disp.adc.8ª) y tienen una regulación bastante completa. Por ello, me preocupa considerar las no incluidas en dicho Real Decreto, tanto si se conceden por el Estado como por una Comunidad Autónoma. Y lamentablemente en este último aspecto la Ley deja sin resolver importantes cuestiones.

Nada prevé la LGS sobre la participación de las Entidades locales en la fijación de los criterios de distribución de las subvenciones estatales o autonómicas cuando tienen por finalidad atender servicios o prestaciones que caen bajo las competencias municipales (asunto resuelto legal y jurisprudencialmente con respecto a las subvenciones gestionadas por Comunidades Autónomas). La LBRL contempla en su art.118, entre las funciones de la Comisión Nacional de Administración Local, efectuar propuestas o sugerencias al Gobierno sobre distribución de subvenciones, créditos y transferencias del Estado a la Administración Local, pero entiendo que las atribuciones de la Comisión quedan excesivamente reducidas pues el protagonismo de las entidades no llega a una verdadera participación en un asunto que tan directamente les concierne y que tan vinculado está a la autonomía financiera.

Nada nos dice tampoco la LGS sobre la aplicación de principios de publicidad, transparencia y objetividad, igualdad y no discriminación en la distribución de subvenciones entre Entidades locales. Ciertamente, ni en la LGS ni en la normativa reguladora de los convenios inter-administrativos, en el supuesto de que se recurra a este instrumento, existe ninguna excepción a la aplicación de unos principios que entroncan con exigencias constitucionales. Tales exigencias yo diría que son incluso superiores a las que demandan la publicidad y libre concurrencia de los beneficiarios particulares, pues no son exclusivamente una consecuencia del principio de igualdad ante la Ley sino del principio de solidaridad y del deber del Estado de promover un desarrollo económico armónico superador de las desigualdades territoriales. Pero no existe en la LGS ( ni en la LRJ-PAC, ni en la legislación de régimen local) una declaración expresa al respecto y creo que esto puede acarrear dudas.

Ninguna norma específica se contiene tampoco en la LGS en relación con el procedimiento de concesión. En la Ley se establece como procedimiento ordinario de concesión el de concurrencia competitiva. Sólo cuando una norma específica lo prevea podrá canalizarse la subvención a través del instrumento del convenio. Sin embargo, el primero de estos procedimientos creo que no es adecuado para canalizar las relaciones ínter administrativas y la pregunta que nos planteamos es si cabe acudir, como cauce ordinario, al convenio de colaboración, sin perjuicio de que la selección de la Entidad o Entidades beneficiarias se haga con arreglo a los principios estudiados. Los convenios ínter administrativos están expresamente contemplados en la LGS para los supuestos en que la Administración Autonómica o Local actúen como Entidades colaboradoras de la AGE en la gestión de las subvenciones, en cuyo supuesto se establecen algunas especialidades con respecto a los convenios con otras Entidades colaboradoras. También está contemplado el supuesto de una concertación previa entre distintas Administraciones que actúen conjuntamente en la actividad subvencional. Por el contrario, no son objeto de atención como cauce para canalización de subvenciones de una Administración a otra, pese a que el hecho es frecuente, sobre todo por parte de la AGE o de las CC.AA. a favor de las Entidades locales. Pues bien, pese a este silencio, a mi juicio lamentable, de la LGS entiendo que la utilización del convenio en estos casos es posible, amén de deseable, no con base en la LGS, que ni lo prohíbe ni habilita para su empleo, sino con base en la legislación general y en la de régimen local a la que aquella nos remite. En efecto, la LRJ-PAC en su Título primero "De las Administraciones Públicas y sus relaciones" dedica su artículo 9 a las "Relaciones con la Administración Local" y en él dispone que "las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración Local se regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el presente título". Pues bien, en la LBRL (art. 57) se nos dice que la cooperación económica, técnica o administrativa de dichas Administraciones con la local podrá tener lugar, en todo caso, "mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban". La conclusión que se deduce de la expuesta es que las subvenciones en favor de las Entidades locales podrán canalizarse vía convenios, en lugar de por el procedimiento ordinario de concurrencia competitiva. Ciertamente, una explícita declaración legal hubiera facilitado el recurso al mismo y nos hubiera evitado este laborioso razonamiento que acaso no se comparta por todos. Es más, hubiera sido conveniente que se configurara como el procedimiento ordinario para la concesión de subvenciones a Entidades locales del mismo modo que el de concurrencia competitiva lo ha sido para la concesión a particulares.

Por todo lo expuesto, si hubiéramos de resumir en pocas palabras la incidencia de la nueva Ley General de Subvenciones sobre la gestión local, yo diría que vendrá resolver los numerosos problemas derivados de la falta de regulación de esta modalidad de gasto en lo que se refiere a la gestión de las ayudas que se otorguen con cargo al presupuesto local, que se respeta plenamente la autonomía financiera por cuanto será la propia Corporación la que libremente decidirá sobre el volumen de las subvenciones a conceder, pero que queda pendiente el establecimiento de un marco legal respecto de la distribución y canalización de las subvenciones estatales y autonómicas en favor de las mismas.