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Cuadernos • - 2004
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LA LEY DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE ANDALUCÍA: FIN DE LA PROVISIONALIDAD DEL RÉGIMEN URBANÍSTICO ANDALUZVenancio Gutiérrez Colomina. Secretario General del Ayuntamiento de Sevilla. Ex - Gerente de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga. |
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1. El sistema urbanístico andaluz si no se desarrolla con unos buenos reglamentos referidos al planeamiento y la gestión, con especial detenimiento en el agente urbanizador, producirá más sombras que luces. La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía aprobada por el Parlamento de Andalucía en sesiones conjuntas de 11 y 12 de diciembre de 2.002 ha puesto fin al régimen transitorio originado en Andalucía como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 que anuló en gran parte el Texto Refundido de 1992, la promulgación de la ley 1/1997 de 18 de junio de Andalucía (ley puente) y las disfunciones originadas por la posterior ley estatal 6/1998 de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones. La LOUA adapta, en primer término, el objeto de la Ley a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1.997, centrándolo en la actividad urbanística y en el régimen de utilización del suelo; destacando como aspecto novedoso, el que incluya además del régimen de ordenación del suelo, el del subsuelo y el del vuelo. Sin embargo, en el articulado de la misma no hay referencia al régimen del vuelo. En cambio el régimen del subsuelo se contiene en el art. 49.3 que señala que el uso urbanístico del subsuelo se acomodará a las previsiones del PGOU. El aprovechamiento se subordina a las exigencias del interés público. Cuando el planeamiento no precise el aprovechamiento atribuido al subsuelo, éste se presume público. Parece en este último caso que ha habido un exceso en la legislación autonómica andaluza pues, al afectar a las condiciones básicas del derecho de propiedad, le corresponde la competencia a la legislación estatal. Define la actividad urbanística como función pública y
reconoce su conexión con la Ordenación del Territorio, al establecer
que se desarrollará en el marco de la Ordenación del Territorio.
El anteproyecto de junio de 1998 refería esta conexión a los
Planes de Ordenación del Territorio. La supresión de la referencia
a la planificación de la Ordenación del Territorio puede obedecer
al reconocimiento de la dificultad para llevar a cabo la misma y al poco avance
experimentado en su elaboración. Por otra parte, describe las potestades
que integran la actividad urbanística. Nos parece acertado que se fundamente
la actividad urbanística en los principios rectores de la política
social y económica establecidos en los artículos 45, 46 y 47
de la Constitución y 12 del Estatuto de Autonomía. Se refuerza la cooperación y colaboración interadministrativa y se establece el deber de promover la iniciativa privada en el desarrollo de la actividad urbanística aunque no ostente la propiedad del suelo. A estos efectos se propugna la suscripción de convenios urbanísticos. En cuanto a la participación ciudadana, y frente al desinterés que dicho tema despierta en la legislación estatal, se apuesta decididamente por su fomento, bien de manera individual o a través de instituciones. Destaca la existencia de registros públicos donde deben figurar los instrumentos de ordenación, los convenios y los bienes integrantes de los Patrimonios Públicos del Suelo 1. En el Anteproyecto de 1999 se suprimió la reserva que con carácter obligatorio contenía el Antepro-yecto de junio de 1998 para la Administración territorial, (local o autonómica) de una serie de actuaciones (tramitación, aprobación y ejecución del planeamiento, actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía, intervención, sanción y expropiación) que dejaban vacías de contenido a las Gerencias de urbanismo o las reducían a unas simples oficinas técnicas. El art. 5.1 del Anteproyecto de 1999 señalaba que la Administración actuante podía ser tanto una Administración territorial como una organización descentralizada de Derecho público, o de carácter gerencial, dependiente de ésta. En la redacción final de la LOUA las Gerencias urbanísticas vienen reguladas en el art. 91 y se prevé que éstas pueden ser creadas, no sólo por los Ayuntamientos, sino también por la Junta de Andalucía para el ejercicio de sus competencias y se recoge expresamente que se le pueden conferir funciones que impliquen el ejercicio de autoridad. Entre los objetivos de la ley están, en primer lugar, dotar a Anda-lucía de una legislación específica. Este objetivo no se ha conseguido del todo pero se ha mejorado bastante desde el primer anteproyecto. (Regulación del litoral, flexibilidad del planeamiento, uso turístico, recepción de urbanizaciones, etc.). Conviene destacar que uno de los más importantes objetivos de la ley es la apuesta por la ciudad existente, exigiendo que las operaciones importantes de renovación urbana provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano. También tiene como objetivo la calidad de vida de los ciudadanos a través del desarrollo sostenible. Otro de los objetivos de la LOUA es la intervención pública en el mercado del suelo. Sin embargo, como más adelante diremos, la ley, al regular el Patrimonio Público del Suelo, abre las posibilidades de destino de los ingresos obtenidos por el PPS con tal amplitud que puede conseguir el objetivo no deseado de poner fin a la retroacción de éstos. Asume con especial interés los principios de transparencia, publicidad y concurrencia y propugna la simplificación y agilización de los procesos de planificación y ejecución del planeamiento con unas aportaciones que no pasan de discretas, aunque es destacable la homogeneización procedimental de los informes sectoriales y la supresión de la aprobación provisional en algunos casos. No obstante, la LOUA introduce una cantidad tal de conceptos jurídicos indeterminados que si no se concretan en los reglamentos de manera acertada van a producir una incertidumbre y, en muchos casos, un enfrentamiento entre la Junta y los Municipios. 2. El Planeamiento urbanístico debe integrarse en el Planeamiento de Ordenación del Territorio. La LOUA establece la siguiente tipología de Planes:
La LOUA otorga entre los instrumentos de Planeamiento el papel principal al PGOU, subsanando el clamoroso error del primer Anteproyecto que se lo otorgaba a las Normas Directoras. La ley obliga al PGOU a adoptar el modelo de Ordenación que mejor asegure una serie de cosas, entre otras, su adecuada integración a los Planes de Ordenación del Territorio, la conservación, protección y mejora del Centro Histórico, la integración de los nuevos desarrollos con la ciudad consolidada y el respeto a la ciudad existente. Esto conlleva mantener en lo sustancial las tipologías edificatorias, edificabilidades y densidades preexistentes en la ciudad consolidada. Parece un poco exagerado y da muestras de un intervencionismo injustificado proteger todo tipo de arquitectura, no ya del Centro Histórico, sino también de la zona del ensanche. También ha comportado un aumento del deber normal de conservación del propietario. Es elogiosa y novedosa la distinción entre Ordenación Estructural y Pormenorizada. La Ordenación Estructural contiene la Clasificación del suelo, los Sistemas generales, el Aprovechamiento medio y las áreas de reparto, la Normativa del SNU de especial protección, los Usos incompatibles en el Suelo Urbanizable no sectorizado, la Normativa del litoral y para los Municipios de Primer Nivel 2 se establece una reserva del 30% en áreas o sectores de uso característico residencial para viviendas de protección oficial. La Ordenación Pormenorizada contiene con carácter preceptivo la ordenación detallada de la trama urbana en el Suelo Urbano consolidado para su ejecución directa, sin necesidad de planeamiento de desarrollo. También la delimitación de las áreas sujetas a reforma interior y la normativa del SNU sin especial protección. Y con carácter potestativo la ordenación detallada en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable sectorizado para hacer posible la ejecución sin ulterior planeamiento. Los Planes de Ordenación Intermunicipal tienen por objeto establecer
la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados
en dos o más municipios colindantes que precisen una actuación
urbanística conjunta. Pueden ser un instrumento adecuado en algunos
casos (por ejemplo para la ordenación de Bellavista, situado en los
términos municipales de Dos Hermanas y Sevilla. También para
la zona limítrofe entre Fuengirola y Mijas). Lo que no parece adecuado
es que estos Planes, cuya aprobación corresponde a la Junta, puedan
llegar incluso a reclasificar suelo. Sería mejor que se limitaran a
ordenar suelo ya reclasificado por los PGOU de los respectivos municipios afectados. Se suprimen las Normas Subsidiarias y el Proyecto de Delimitación del Suelo. A pesar de ello, en la disposición transitoria séptima, se permite elaborar ex novo un Proyecto de Delimitación del Suelo con distinción del Suelo Urbano consolidado o no. Hay una cierta confusión en la utilización de los Planes Parciales y Especiales en lo referente al Suelo Urbano no Consolidado. Las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística son una figura polémica que ofrece soluciones tipos para la clasificación del suelo, modelos de zonificación, diseño de urbanización. Definen de forma orientativa actuaciones de interés público en SNU. Pueden provocar una importante colisión con los Planes Subregionales de Ordenación del Territorio. Contienen recomendaciones indicativas para la acción municipal y vinculante en cuanto a los fines de la ordenación estructural. Excepcionalmente, pueden contener normas sustantivas de aplicación directa para Municipios que carezcan de Plan. No tienen mucha justificación y su papel lo podían haber asumido los Planes Subregionales de Ordenación del Territorio. Las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización, tienen de destacable que su tramitación es de acuerdo con lo preceptuado en el régimen local. Por otra parte, pueden servir para frenar la excesiva discrecionalidad de los técnicos municipales. En la tramitación del planeamiento destacamos como positivo la aprobación e innovación de la Ordena-ción Pormenorizada de los Planes Parciales por el Ayuntamiento, así como la supresión de la aprobación provisional en este último caso. Y dentro de lo negativo incluimos la aprobación autonómica del Plan de Sectorización, la suspensión de la aprobación definitiva por deficiencias sustanciales a subsanar, aunque esto se ha ido paliando en los sucesivos Anteproyectos. Primero sólo se acordaba con una mera audiencia al Municipio. Se añadió después el dictamen del Consejo Consultivo aunque sin carácter vinculante. Esta suspensión es por el plazo máximo de 2 años y se dispondrá la ordenación transitoria en el plazo de 6 meses. Esto puede dar lugar obviamente a un vacío legislativo entre la suspensión y la aprobación de la ordenación transitoria. Finalmente, se incluyen aquí en un lugar preeminente a los convenios de planeamiento que si bien no vinculan a la Administración Pública en el ejercicio de sus potestades, no eluden una posible responsabilidad si no se motiva el incumplimiento. Se sujetan a los principios de publicidad y transparencia (inclusión en registro público) pero se ha suprimido el requisito de concurrencia que se exigía en un Anteproyecto previo. La utilización de estos convenios como un instrumento de pregestión en la elaboración de un PGOU puede eliminar obstáculos importantes a la hora de la ejecución. 3. El régimen urbanístico del suelo no sigue el modelo liberalizador estatal. En lo referente a la definición de Suelo Urbano se ha recogido acertadamente el requisito jurisprudencial de integración en la malla urbana. Por otra parte, se exige, además de contar con una serie de servicios, la necesidad de su inclusión en un instrumento de Planeamiento; a pesar de que ni la jurisprudencia ni la Ley 6/98 lo requieren. Se regula la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado. Pero la LOUA no fija la equidistribución para el SU Consolidado. Por ello, para contrarrestar lo anterior amplía considerablemente el concepto de SU No Consolidado y reduce el de SUC a suelo urbanizado o a solar, contrariamente a la ley 6/98 que permite completar la urbanización en el SUC. No recoge las cesiones de acerado o viario dentro del concepto de completar la urbanización como hacen otras legislaciones autonómicas 3. En cuanto al Suelo Urbanizable incluye un nuevo concepto de Suelo Urbanizable Ordenado que en realidad es una variante del Surble Sectorizado. El Suelo Urbanizable Ordenado no requiere Plan Parcial sino que su Ordenación Pormenorizada se incluye en el PGOU. Es una categoría de suelo que puede dar lugar a conflictos y que puede retrasar la elaboración del PGOU al exigir tal grado de detalle. En la conceptuación de SNU parte del enfoque positivo conceptual que venimos defendiendo desde finales de los años 80 4. En efecto, bajo la rúbrica de actuaciones de interés público se prevé un aprovechamiento urbanístico que puede destinarse a uso dotacional, equipamientos industriales, terciarios y turísticos no residenciales. Estos usos deberán tramitarse a través de un Proyecto de Actuación cuya aprobación le corresponde al Ayuntamiento. Si estos usos tuvieran incidencia supramunicipal o afectaran a la Ordenación estructural se llevarán a cabo a través de un Plan Especial. No se ha previsto utilizar la figura del Agente Urbanizador para la ejecución de estas actuaciones como ocurre en la Comunidad Autónoma aragonesa. No es muy afortunada la regulación que se ha hecho de la función residencial en el SNU. En concreto, se ha producido un endurecimiento de los requisitos para la construcción de vivienda unifamiliar aislada, que va a poner fin al desarrollo de este tipo de vivienda en determinadas comarcas rurales como la Axarquía, Las Alpujarras o el Poniente Almeriense, ya que se exige la vinculación a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos. Confundiendo este tipo de viviendas con la relacionada funcionalmente con una explotación agrícola que puede autorizarse sin necesidad de Proyecto de Actuación. También la regulación del núcleo rural -bajo la denominación de hábitat rural diseminado- aún siendo novedosa, presenta notables carencias, no resolviendo, entre otras cosas, el mecanismo para la dotación de las infraestructuras básicas de este hábitat rural. Finalmente, dentro del régimen del suelo conviene destacar que la adscripción como suelo no urbanizable de aquellos terrenos que sea improcedente su transformación teniendo en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del municipio, proporcionan un margen adecuado a los gobiernos municipales para poner freno a la residualidad automática del suelo urbanizable que contiene la legislación estatal. 4. La regulación de los Patrimonios Públicos del Suelo contradice la legislación básica estatal Más que hablar de Patrimonio Municipal del Suelo hay que hablar a partir
de la LOUA de Patrimonios Públicos del Suelo puesto que se ha ampliado
su titularidad a la Comunidad Autónoma Andaluza. El destino de los ingresos es contradictorio con la legislación estatal, al permitir el art. 75.2 que pueda destinarse a la ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada 5. La cesión de suelo a instituciones sin ánimo de lucro y a Cooperativas mediante concurso ha dejado sin contenido al artículo 162,3 de la ley de sociedades cooperativas andaluzas 2/1999 que permite la cesión directa. 5. La Ejecución del Planeamiento reproduce los tres sistemas clásicos que pueden no obstante dar lugar al agente urbanizador. Se reproducen los tres sistemas clásicos de compensación, cooperación y expropiación. La elección del sistema deja de ser discrecional por parte de la Administración, debiendo de motivarse en circunstancias socioeconómicas públicas y privadas. Se mejora el sistema de Compensación. Se puede poner en marcha por el agente urbanizador siempre que no se haya iniciado por la propiedad. Se reduce además al 50% el porcentaje de la titularidad de los terrenos exigidos a la propiedad. También es acertada la unificación del Proyecto de Reparcelación y la exigencia exclusiva para su aprobación por la Junta de Compensación del voto favorable de los miembros que representen más del cincuenta por ciento de la superficie de la unidad de ejecución. Pone fin, por tanto, al quórum personal, adicionalmente requerido por el art. 174 del Reglamento de Gestión. El sistema de Cooperación se puede gestionar directa o indirectamente a través del Agente Urbanizador y aparte de esto no ofrece novedad digna de relieve. El sistema de expropiación se puede gestionar directa o indirectamente. En este último caso puede ser a iniciativa de la Administración o a iniciativa privada. Esta iniciativa sólo le corresponde a quien haya instado la declaración del incumplimiento de los deberes urbanísticos en el sistema de ejecución por compensación aunque luego el procedimiento conlleva la libre concurrencia excepto para el agente urbanizador que haya perdido dicha condición en otro procedimiento y para el propietario incumplidor. Se fomenta la avenencia con aumento del 10% del justiprecio. 6. La Disciplina sigue un concepto amplio incluyendo el régimen de licencias y la potestad sancionadora. En el régimen de licencias lo más destacable es la no exigencia de licencia para las obras promovidas por el municipio, la supresión de la exigencia de titularidad dominical y la no necesidad de denunciar la mora. El silencio se producirá automático aunque hay que comunicar al Ayuntamiento con 10 días al menos de antelación previa el comienzo de cualquier obra. La importancia de lo anterior se acrecienta si tenemos en cuenta la nueva doctrina jurisprudencial del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en sus Sentencias de 2 de febrero y 14 de septiembre de 2001, en relación con el valor positivo del silencio, incluso en caso de disconformidad a derecho del proyecto objeto de licencia, estableciendo que sólo se puede alcanzar la nulidad de esta licencia, a través de un procedimiento de revisión de oficio, jurisprudencia que los Juzgados de lo Contencioso de Andalucía están recogiendo, en algunas Sentencias. En lo referente a la potestad sancionadora destaca que se establezca de manera explícita que los expedientes sancionadores deban ser instruidos por funcionarios y de manera implícita que igualmente se realice por funcionarios la inspección para que tenga presunción de veracidad. Cabe con carácter excepcional la legalización aún con disconformidades no sustanciales con la ordenación urbanística. Se difiere al reglamento su regulación. En nuestra opinión esto es posible regularlo por las Ordenanzas Municipales. Se endurecen las sanciones por infracciones cometidas en el Suelo No Urbanizable y, en concreto, las referidas a Parcelaciones ilegales. Se amplía el concepto de parcelación ilegal a la utilización de sociedades interpuestas o comunidades proindivisas para conseguir un uso individualizado. Y además no se establece el plazo de cuatro años para la reposición del orden urbanístico infringido por la parcelación ilegal. En conclusión, la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía supone la instauración de un marco legal propio en nuestra Comunidad Autónoma del que hay que partir para ir resolviendo los problemas que suscita (algunos de los cuales hemos enumerado), sobre todo, a través de un adecuado desarrollo reglamentario que dé contenido a tanto concepto jurídico indeterminado y en determinados casos con alguna modificación puntual de la Ley incluso.
1 El Decreto 2/2.004, de 7 de enero, regula los registros administrativos de instrumentos de planeamiento, de convenios urbanísticos y de los bienes y espacios catalogados, y se crea el Registro Autonómico. (volver) 2 El Decreto 150/2003, de 10 de junio, determina los municipios con relevancia territorial a efectos de la LOUA. (volver) 3 El art. 18 de la Ley de Castilla y León señala que: en suelo urbano consolidado deberá "ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos exteriores a las alineaciones señaladas en el planeamiento". En la Ley 10/1998 de la Rioja se establece lo anterior con el límite de que no supere el 10% de la superficie total de la finca. El art. 17 de la Ley 5/1999 de Aragón dispone el deber de "ceder gratuitamente al Municipio los terrenos afectados por las alineaciones y rasantes establecidas en proporción no superior al 15 por 100 de la superficie de la finca.". (volver) 4 Véase del autor "Régimen Jurídico Urbanístico del espacio rural: La utilización edificatoria del Suelo no Urbanizable".Editorial Montecorvo, S.A.1990. (volver) 5 "Un enfoque positivo del Suelo No Urbanizable y Urbanizable
Programado". Revista Derecho Urbanístico 1995. |
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ÍNDICE