LA PARTICIPACIÓN EN LOS TRIBUTOS DEL ESTADO EN LOS MUNICIPIOS INFERIORES A 75.000 HABITANTES

Manuel Esteban Cabrera. Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales.

Generalidades

A efectos de participación en los tributos del Estado, la nueva Ley Reguladora de las Haciendas Locales distinguió dos modelos diferentes en función de la población de derecho de los municipios españoles. Por una parte, consideró los municipios con población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes más aquellos que sean capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma. A estos municipios les asignó un sistema de transferencias corrientes del Estado que denominó de naturaleza analítica-sintética. Este sistema ha consistido en arbitrar un método de cesión de la recaudación obtenida de impuestos del Estado (IRPF, IVA e Impuestos Especiales sobre Fabri-cación), que evolucionará al mismo ritmo que lo hagan los ingresos tributarios del Estado.

Por otra parte, estableció un sistema diferenciado para los municipios inferiores a 75.000 habitantes. El nuevo método de Participación en los Tributos del Estado (PTE) es parecido al modelo de Participación en los Tributos del Estado que se venía aplicando al conjunto de los municipios españoles. No obstante, existen algunas diferencias que parecen de interés destacar. Precisamente, el objeto de este artículo es presentar el nuevo modelo diseñado para este segundo conjunto de municipios.
La Participación de estos municipios para el ejercicio 2004 se ha fijado por Ley de Presupuestos Generales del Estado en 2.919,11 millones de euros, que equivale al 95 por 100 de la previsión de su financiación total del año en curso. Esta cuantía se podría incrementar en el montante de las compensaciones definitivas que se pudieran reconocer a los municipios por las pérdidas que pudieran causar la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.

Criterios de reparto

La asignación de la cantidad que le pudiera corresponder a cada municipio se efectúa a partir de un triple criterio de reparto (véase también el cuadro 1):

• El 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio.
• El 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio.
• El restante 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria.

Como se pone de manifiesto, el indicador de reparto a partir del número de unidades escolares, que estaba vigente desde 1977, desaparece. La eliminación de este ratio es coherente con las diferentes peticiones que se venían haciendo por especialistas de la Hacienda Local. Se trataba de un anacronismo que carecía de sentido mantener. En cuanto al resto de indicadores, mientras el ratio de población mantiene el porcentaje de participación diseñado con anterioridad, el ratio de esfuerzo fiscal disminuye su participación desde el 14 por 100 al 12,5 por 100. Esta reducción es absorbida por el factor de capacidad recaudatoria, en el que se integra la participación que tenía el criterio de unidades escolares, de manera que la tasa de participación de la capacidad recaudatoria aumenta al 12,5 %.

Seguidamente se describe la base del cálculo que define cada factor.

Indicador de población

Obtenido el montante global de la cifra a distribuir en función del criterio de la población, la distribución a cada municipio se calcula mediante la utilización de unos coeficientes correctores asignados de acuerdo con cuatro estratos que clasifican los municipios según su población censada (cuadro 2).

Como es posible observar, los municipios de mayor tamaño obtendrían una mayor Participación en los Tributos del Estado. Se trata de un criterio de reparto consagrado desde la creación del Fondo Nacional de Cooperación Municipal (FNCM) en 1977, que ha sido respetado en las sucesivas reformas y denominaciones de las transferencias del Estado español a los municipios. Como tal criterio, es polémico porque discrimina a los municipios de menor población. Precisamente, aquellos en que posiblemente se producen mayores deseconomías de escala en la prestación de servicios municipales, aquéllos además con un menor margen de maniobra para aumentar sus ingresos propios, vía incremento de impuestos y tasas.

Indicador de esfuerzo fiscal

El segundo criterio de distribución de la PTE considera el esfuerzo fiscal medio de cada municipio. La definición de esfuerzo fiscal no fue determinada en la Ley de Reforma de las Haciendas Locales, sino que ésta derivó a las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado. De ahí que haya sido necesario aguardar la promulgación de la Ley de Presupuestos estatal de 2004 para conocer la fórmula a emplear.

De acuerdo con dicha Ley, el esfuerzo fiscal municipal de cada municipio será el resultante de aplicar la fórmula siguiente:

Siendo:

• Efm es el esfuerzo fiscal medio de cada municipio.
• El factor "a” representa un factor de ponderación.En este caso, constituye para cada uno de los impuestos que la Ley ha seleccionado como indicador de esfuerzo fiscal el peso relativo que tendrían en relación a la recaudación total de tales tributos. A estos efectos, la Ley General de Presupuestos del Estado para 2004 considera la recaudación total obtenida en periodo voluntario de tres impuestos: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Por otro lado, el año de recaudación que se ha asignado ha sido 2002.
• Cada uno de los factores “a” obtenidos, uno para cada impuesto, se asigna a cada uno de los tributos considerados. Se operará para la determinación de la relación existente en la fórmula, esto es la relación RcO/RPm.
• La expresión aritmética del párrafo anterior tiene por objeto calcular el esfuerzo fiscal efectivo medio de cada municipio respecto al máximo potencial que podría fijar. Así, en relación con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles el cálculo se establecería:
  • Tipo impositivo efectivo fijado por el Pleno de la Corporación dividido por el tipo mínimo fijado por Ley (0,4 para los bienes urbanos y especiales, y 0,3 para los bienes rústicos), y dividido a su vez por el tipo máximo que cada municipio puede exigir (en este caso, 1,3 para los bienes especiales, 1,1 para los bienes urbanos y 0,9 para los bienes rústicos).
  • Obtenido este coeficiente se vuelve a ponderar por la diferencia relativa entre la base imponible media del IBI urbana por habitante de cada municipio, en concreto, en relación con la ídem del estrato de población en que tal municipio se encuentre. Así, por ejemplo, en el caso de un municipio de 35.000 habitantes, primero se dividiría la base imponible total que resulta del Padrón del IBI urbana por la población del municipio, en este caso 35.000. Conocida la base imponible media de dicho municipio, se tendría que dividir por la resultante de la base imponible media de todos los municipios españoles cuya población de derecho esté comprendida entre 20.001 y 50.000 (remitimos al cuadro 2 anterior).
  • El resultado obtenido se multiplica a su vez por el factor "a" de este impuesto.
  • De la misma manera se opera con el Impuesto sobre Actividades Económi-cas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). Si bien en este último caso, el cálculo del esfuerzo fiscal se simplifica, porque se establece a partir de la multiplicación de su factor "a" por 1.
  • En cambio, en relación con el IAE, obtenido su factor "a", se multiplica por el importe del Padrón municipal del impuesto para 2002 y se divide por la suma de las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del impuesto. Todo ello respecto a cada uno de los supuestos de sujeción al mismo. Se sobreentiende que dicho cálculo considera, por una parte, los índices correctores que permite la legislación (índices de población y de situación), pero por otro, ignora las cuotas nacionales y provinciales, así como el recargo que se atribuye a las diputaciones.
  • Obtenido el esfuerzo fiscal medio de cada uno de los impuestos expresados se procede a su suma. De esta manera, se obtendría el esfuerzo fiscal medio de un municipio, tal como lo expresa la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Seguidamente es preciso proceder a una multiplicación adicional, puesto que la cifra alcanzada es necesaria ponderarla por el número de habitantes de derecho de cada municipio.
  • Adicionalmente, la Ley de Presupuestos Generales de Estado establece una horquilla dentro de la cual deben moverse los valores medios de esfuerzo fiscal obtenidos en el estrato de población de los ayuntamientos superiores a 50.000 habitantes. En caso contrario se debe proceder a su corrección. Tal como exige la Ley (art. 72.Tres.2.D), “en ningún caso podrá ser superior al quíntuplo del menor valor calculado del coeficiente del esfuerzo fiscal medio por habitante”.

Indicador de capacidad tributaria

El tercer criterio de distribución de la PTE se calcula en función del inverso de la capacidad tributaria. El porcentaje de reparto de transferencias del Estado a partir de este factor es el 12,5 por 100. De la misma manera que en el caso del segundo de los criterios, su acotación ha sido establecida en Ley General de Presupuestos del Estado. Para el año 2004 su cálculo tiene por base, por un lado el IBI urbana, por otro la población de derecho de cada municipio, siempre a 31 de diciembre de 2004. A partir del conocimiento de la cifra media por habitante de la base imponible de este tributo de cada Ayuntamiento, se divide por media aritmética de la base imponible media por habitante de los ayuntamientos que se encuadren en el mismo estrato de población. Averiguada esta magnitud para cada municipio, se pondera por la relación que resulta entre la población de derecho de un municipio en concreto y la población total de los incluidos en el estrato de población fijado (cuadro 2). Conocida ésta se invierte la relación, obteniendo de esta manera el dato base de cálculo de este tercer factor de reparto de las subvenciones corrientes del Estado.

Conclusiones

A partir de la reforma de la Hacienda Local, se ha creado un sistema diferenciado de financiación de los municipios. Por un lado, los ayuntamientos con más de 75.000 habitantes y aquellos que son capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma. A este sistema se suma el ideado para las Diputaciones Provinciales. Por otro, se adapta el modelo de Participación en los Tributos del Estado que existía para el conjunto de los municipios a los ayuntamientos con menos de 75.000 habitantes de derecho. La evolución de las transferencias en sucesivos ejercicios se determinará por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado.

A pesar de los cambios introducidos por la Reforma de la Ley de las Haciendas Locales, se garantiza que cada municipio va a obtener los mismos recursos que los conseguidos en la liquidación definitiva en 2003.

El criterio de población mantiene la línea de continuidad que ha caracterizado las transferencias del Estado a los ayuntamientos. Como ya se sabe, este sistema discrimina a los ayuntamientos con menor número de habitantes. Una manera de reequilibrar este sistema podría ser mediante contribuciones en especie de las Diputaciones Provinciales en orden inverso al modelo seguido desde el Estado.

El factor de esfuerzo fiscal se obtiene sobre la base de tres impuestos municipales, el IBI, el IAE y el IVTM. Dada que la reforma ha afectado al segundo de ellos, probablemente la base de la obtención del ratio de esfuerzo fiscal se modificará. Se estima que cada vez más oscilará en torno a la fiscalidad que arroje el IBI. Por lo demás, la fórmula corrige el defecto que presentó la base de cálculo en las Participaciones del Estado en la década de los ochenta del siglo XX, que confundía esfuerzo fiscal y recaudación.
Eliminado el criterio de número de unidades escolares, se potencia el factor inverso de la capacidad tributaria, que viene de alguna manera a introducir un agente redistribuidor de los recursos del Estado hacia los ayuntamientos con menor capacidad.

Hasta tanto se obtenga las liquidaciones definitivas para cada año, como ya se viene efectuando, el Estado garantiza entregas a cuenta mensuales que como mínimo equivaldrán a las realizadas en 2003.