LA EJECUCIÓN SISTEMÁTICA DEL PLANEAMIENTO EN LA LEY 7/2002, DE 17 DE DICIEMBRE, DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE ANDALUCÍA. APROXIMACIÓN A OTROS MODELOS AUTONÓMICOS

Ángela de la Cruz Mera. Administradora Civil del Estado. Letrada Urbanista.

I. Introducción

La legislación urbanística autonómica constituye en la actualidad un conjunto muy heterogéneo de normas que, si bien situadas muy cercanas en el tiempo 1 , aportan modelos de ordenación y gestión urbanística muy diversos. Precisamente en el ámbito de la gestión y ejecución del planeamiento es dónde el esquema tradicional del urbanismo español ha experimentado mayores cambios, y en el que las Comunidades Autónomas ofrecen un panorama más diverso. De hecho, frente a la existencia de un modelo de gestión basado práctica y prioritariamente en la iniciativa privada, y consolidado mediante la existencia de tres exclusivos sistemas de actuación 2, las Comunidades Autónomas han optado por dotarse de un amplio abanico de posibilidades que, sin abandonar los tradicionales sistemas de la Ley del Suelo de 1976 (LS76), tratan de nutrir a la legislación propia con los mecanismos que han mostrado su eficacia en otros territorios. Obviamente en esta labor, cada ley autonómica constituye un elemento propio dentro del complejo sistema general.

La Ley andaluza de 17 de diciembre de 2002 (LOUA) ha incorporado, al igual que la mayoría de las normas urbanísticas autonómicas, algunas novedades sobre el esquema tradicional, si bien ha optado por un modelo en cierto modo "propio" que poco tiene que ver con el establecido en las leyes autonómicas que podrían formar parte de su mismo entorno político, en referencia a la castellano-manchega de 1998, o a la extremeña de 2002, por poner algunos ejemplos. Como podrá analizarse a continuación, el modelo andaluz, más conservador, ha optado por mantener los sistemas de actuación tradicionales, si bien incorporándoles elementos novedosos de indudable interés.

II. Los modelos de ejecución sistemática del planeamiento: opción de la LOUA.

Podría realizarse una triple clasificación de los modelos de gestión contenidos en la actual legislación urbanística:

a) Modelo tradicional. Formado por las Leyes autonómicas que reproducen el esquema de la LS76, y que, por tanto, establecen exclusivamente tres sistemas de actuación: compensación, cooperación y expropiación. Enmarcaríamos aquí a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Baleares, que aún se rigen supletoriamente por la mencionada Ley estatal, y la de Cataluña, cuya Ley de Urbanismo de 2002 ha optado por mantener este mismo modelo.

b) Modelo innovador. Formado por aquellas normas autonómicas que, prescindiendo del modelo tradicional, acogen sistemas de actuación novedosos o de iniciativa exclusivamente pública. En este segundo apartado se incluirían las Leyes de Valencia (1994), de Castilla-La Mancha (1998) y de Extremadura (2002).

c) Modelo mixto. Integrado por el resto de las Comunidades Autónomas, este modelo se caracteriza por la opción mixta de gestión urbanística, es decir, la que se integra mediante la conservación de los tradicionales sistemas de actuación, y la introducción de algunos otros, más modernos, exportados de las otras Leyes autonómicas. En dicho modelo coexisten, en gran medida en pie de igualdad, los sistemas de actuación públicos con los privados. Se contiene en las Leyes de Aragón (1999), Asturias (2002), Canarias (2000), Cantabria (2001), Castilla y León (1999), Galicia (2002), Madrid (2001), Murcia (2001), Navarra (2002) y La Rioja (1998).

Analizados los cuadros anteriores interesa ahora determinar en cuál de ellos podría integrarse el modelo de gestión urbanística establecido por la LOUA. Una primera visión simplista de lo dispuesto en el artículo 107 de dicha norma la reconduciría de inmediato al modelo tradicional, por cuanto los sistemas de actuación a los que alude son el de expropiación y el de cooperación, como sistemas de actuación públicos, y el de compensación, como típico sistema de actuación privado.

Sin embargo, el estudio pormenorizado de la denominada "Actuación por unidades de ejecución" 3 demuestra la incorporación de importantes novedades frente a la regulación que de los sistemas de actuación tradicionales contuviese la LS76. Algunas de ellas, dignas de mención específica, son:

• el reconocimiento de la posibilidad de que el agente urbanizador (sujeto no propietario de suelo) se incorpore a cualesquiera de los tres sistemas de actuación, mediante procedimientos específicamente establecidos al respecto
• la posibilidad de que un Convenio urbanístico de gestión pueda determinar, en cualquier momento, las condiciones en las que la ejecución del planeamiento deba producirse y
• los efectos que se anudan al incumplimiento de los deberes urbanísticos en el seno de la ejecución urbanística sistemática, de iniciativa privada.

III. Los sistemas de actuación en la ley 7/2002

El primer dato al que conviene aludir cuando se analiza la regulación contenida en la LOUA en relación con los sistemas de actuación es la libertad de elección que el artículo 108 otorga a la Administración actuante para poder optar por el sistema de actuación que estime más conveniente en cada caso. La norma, no obstante, ha modulado esta libertad de elección obligando a la Administración a ponderar determinados elementos antes de tomar esta decisión. Dichos elementos podrían llegar a constituir verdaderos condicionantes de la opción administrativa, como sin duda lo serán:

• la necesidad de tener en cuenta las prioridades y las necesidades del desarrollo del proceso urbanizador
• la capacidad de gestión y los medios económico-financieros que pueda acreditar la Administración actuante y, por último, y fundamental
• la iniciativa privada existente que pueda asumir dicha actividad de ejecución o, al menos, participar en ella.

A diferencia de este primer aspecto, en el que la Ley opta por una libertad de elección limitada y en cierto modo tímida, en relación con la iniciativa privada, la norma es muy rígida por lo que respecta al incumplimiento de los plazos establecidos, y, consiguientemente, con las consecuencias que pueden derivarse del mismo. Los incumplimientos legitiman automáticamente a la Administración, no sólo para proceder a la tradicional alteración del sistema inicialmente elegido, sino también, para ordenar la ejecución por sustitución.

A continuación se expondrán, de forma simplificada y abreviada, los aspectos más destacados de los sistemas de actuación previstos por la Ley.

La compensación 4

La cooperación 5

La expropiación 6

1 Téngase en cuenta que la más antigua de las actualmente en vigor es la valenciana de 1994, y la más moderna la gallega, de diciembre de 2002, es decir, no las separa ni una década. (volver)

2 La Ley del Suelo de 1976 regulaba tres exclusivos sistemas de actuación, dos de ellos públicos: la cooperación y la expropiación, y uno privado: la compensación. Este último era de aplicación preferente y prioritaria frente a los otros dos. (volver)

3 Capítulo II del Título IV, dedicado a "La ejecución de los instrumentos de planeamiento", de la LOUA. (volver)

4 Artículos 109 y 110 y 129 a 138 de la LOUA. (volver)

5 Artículos 123 a 128 de la LOUA. (volver)

6 Artículos 114 a 122 de la LOUA. (volver)