LA TRANSVERSALIDAD COMO INSTRUMENTO DE IGUALACIÓN POSITIVA (II)

María Luisa Balaguer Callejón. Catedrática de Derecho Constitucional. Universidad de Málaga.

4.- La transversalidad de género.

Para construir desde la Constitución española la transversalidad, es necesario interpretar la igualdad, no como situación de identidad, sino como diferencia. Solamente si comprendemos que la diferencia puede formar parte del derecho de igualdad, estaremos en condiciones de afirmar que hay que adoptar medidas de compensación.

La construcción de un derecho a la diferencia, aunque forme parte del derecho de igualdad, implica una relectura constitucional del derecho de igualdad, por el que de pasar a ser las mujeres iguales que los hombres, se pasa a considerar que las mujeres han de reafirmar su propia identidad. Esto es así porque el sistema social no es neutral, y bajo la apariencia del universalismo, la sociedad se ha creado bajo el dominio masculino. Si la mujer se inserta en un mundo creado desde el hombre, su inserción pese a que podrá introducir con ciertas posibilidades de competitividad un mundo particular de la mujer, no dejará de insertarse en los valores dominantes masculinos. La verdadera igualdad ha de tener en cuenta las posibilidades de construcción de ese universo de forma efectivamente universal, y no sobre universales masculinos. Ahora bien, tal afirmación implica dar respuesta positiva a la pregunta de si existen valores específicamente femeninos que aportar a la sociedad y cuya dominación haya sido obstaculizada por el hombre. No parece fácil afirmar que la distribución de valores por la naturaleza haya otorgando tan diferentes conceptuaciones de la vida a hombres y mujeres, y por el contrario se podría formar con mas facilidad que el comportamiento humano puede reaccionar de forma parecida en hombres y mujeres a igualdad de estímulos. Esto daría la razón a los que piensan que basta crear unas ciertas condiciones de igualdad para que esa igualdad pueda ser efectiva en un plazo razonable de tiempo.

La transversalidad consiste fundamentalmente en el entendimiento de que la situación de inferioridad de la mujer no se sitúa en un sector concreto de la actividad política, sino que la erradicación de la desigualdad de género exige que la política adopte soluciones de igualdad en todas y cada una de sus decisiones y normas.

Para llegar a la igualdad real entre hombres y mujeres es necesario que la mujer se integre en todos y cada uno de los sectores de la vida pública y privada 19.

A diferencia de las medidas de impacto, no estamos ante una evaluación de la ley, o en general ante la producción legislativa sobre el género, sino ante la valoración de todo tipo de medidas por parte de los poderes públicos, respecto de la posibilidad de que esa medida contribuya a favorecer la igualdad.
Sin embargo, se habla de la transversalidad de género sin demasiada actitud crítica respecto de la trascendencia de estas medidas en el conjunto de la sociedad. Seguramente porque a diferencia de estas medias, la transversalidad ha venido en cierto modo impuesta por las declaraciones internacionales y europeas. Efectiva-mente, la Conferencia de Pekín aconseja dos medidas fundamentales para acabar con la desigualdad de la mujer, la del incremento del poder político de las mujeres y la de la transversalidad. A partir de aquí, la Estrategia Marco Comunitaria de igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres (2001-2005), para la igualdad, se hará eco de esta situación y recomendará las acciones positivas y el “mainstreaming” de género 20.

Y a partir de aquí las CC.AA. de forma variable han incorporado políticas de género en sus programas políticos que han derivado en algunas medidas legales importantes.

En el borrador del Proyecto de ley de la Comunidad Autónoma Valenciana se contemplan importantes medidas de transversalidad. En el art. 2 de esta norma se compromete específicamente la transversalidad y de forma diferenciada en dos aspectos importantes. Por el primero se afirma la transversalidad que “obliga a las distintas administraciones públicas a procurar la reorganización, mejora, desarrollo y evaluación de los procesos políticos que se dirigen a la sociedad en su conjunto, de tal forma que la perspectiva de género sea incorporada a todas las actuaciones, en todos los niveles y en todas sus etapas”. Es una afirmación rotunda de la necesidad de conseguir la igualdad mediante un control directo de cada medida pública. Y el pf. segundo tiene un carácter más programático, pero sin duda pretende reforzar el primero. Se considera que “la estrategia de la transversalidad del género implicará la plena participación de las mujeres en todos los aspectos de la vida, así como el análisis de todas las propuestas concernientes a programas y políticas generales o sectoriales desde la perspectiva de igualdad de género”.

Y en el art. 3 aún todavía, al hablar de los principios rectores de la acción administrativa, introduce dos párrafos claramente orientados al cumplimiento de la transversalidad.

El primero habla en general de la necesidad de que los poderes públicos adopten medidas “apropiadas para modificar los patrones socio-culturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios, los usos y las costumbres de cualquier índole que estén basados en la idea de inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres”, el pf. segundo compromete a las administraciones públicas a “adoptar una estrategia dual basada en el principio de complementariedad de medidas de acción positiva y estrategia de la transversalidad de género”.

El borrador de Proyecto de Ley para la Igualdad de la mujer en la Comunidad Autónoma Andaluza, se prevén las medidas de impacto en los temas de la mujer. En principio, de forma general una acción compensatoria en la función pública de total equiparación entre hombres y mujeres.

Desde la Exposición de Motivos de la Ley se plantea la voluntad de “promover la igualdad de derechos del hombre y de la mujer actuando transversalmente sobre los diversos ámbitos en los que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma desarrollan su actividad”.

Y dentro del contenido de la ley se crea un organismo destinado especialmente al desempeño de esta función, que es la Agencia de la Mujer, que debe vigilar que no se produzcan situaciones de desigualdad en el seno de la Comunidad Autónoma.

Otras experiencias legislativas se puede encontrar en la Comunidad Autónoma de Cataluña que con fecha reciente ha modificado su ley 13/1989, de 14 de diciembre de procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña en su art. 63.

La ley, 4/2001 de 9 de abril, contiene un Preámbulo donde justifica la modificación legal precisamente por exigencia de la transversalidad 21.

Tiene un único artículo, que agrega al anterior art. 63 un apartado d): "un informe interdepartamental de impacto de género de las medidas establecidas en la disposición" 22.

Otra iniciativa de este tipo está contenida en el art. 7 de la Proposición de ley integral contra la violencia doméstica presentado por el PSOE, y donde se recogen un número indeterminado de medidas transversales para facilitar la identidad de género 23.

Finalmente, el cuarto programa de acción en materia de igualdad de oportunidades (1996-2000), de julio de 1995, pretende iniciar en Europa una transversalidad que abarque a todos los estados miembros de la CEE.

Yendo más allá de los seis campos en los que se aplica ahora que son el empleo, el status de las empresarias, la educación, los derechos de los ciudadanos, las relaciones exteriores y la sociedad de la información 24.

La tranversalidad y el derecho.

Aunque es cierto que es precisamente desde la política y desde el derecho desde donde se ha reivindicado con más intensidad la igualdad de la mujer, todavía no se ha acometido de forma sistemática y profunda la erradicación de la desigualdad desde todos y cada uno de los sectores del ordenamiento. Se ha afirmado desde cada específica rama del derecho, cuál es la posición patriarcal en la que se funda ese sector y se ha intentado desde el feminismo crear un nuevo sentido integrador en algunos de ellos, pero no hay un tratamiento de los fundamentos del derecho en relación con el género, de la misma forma que pudieron haberlo tratado otras teorías científicas anteriores 25.

Desde el derecho laboral se ha afirmado que la legislación laboral responde a exigencias exclusivamente masculinas, y que la inserción de la mujer en el mercado de trabajo exige cambios profundos en la concepción misma de este derecho. La situación hasta ahora ha sido calificada de estrábica 26.

En otras áreas jurídicas se han mantenido posiciones similares con diferentes soluciones de futuro, como la dificultad de aplicar las categorías del derecho penal a situaciones específicas de violencia doméstica, o la necesidad de contemplar atenuantes específicas de género 27.

Igual podríamos ver en otros diferentes órdenes jurisdiccionales, pero en definitiva se echa en falta una contestación del derecho en su conjunto desde el análisis de género. Y se echa en falta una reflexión, a la luz de estos preceptos constitucionales, de la situación de la mujer, desde un punto de vista interdisciplinar, en el que se contemple la totalidad de los sectores del ordenamiento, vista en congruencia con lo establecido en la Constitución.

Naturalmente, el interés de este “barrido jurídico” en todos y cada uno de los sectores del ordenamiento jurídico, tiene como finalidad la de denunciar otra de las infinitas trampas en las que se encuentra la política de géneros.

Donde es mas difícil la transversalidad es precisamente en la política. Es cierto que algunas CC.AA. están siendo pioneras en el tema de las cuotas electorales de representación política, pero esto no sólo no agota la transversalidad política sino que meramente la apunta en un solo sentido, el de las posibilidades de concurrir a un proceso electoral. La verdadera transversalidad estaría en que desde los puestos mas importantes de los cargos de designación política, en el gobierno central y en los gobiernos respectivos de las CC.AA., se pudiera ir al 50 por ciento.

Y desde el nivel político hasta los niveles más bajos de la Administración, buscando siempre ese equilibrio.

Conclusiones.

PRIMERA.- La transversalidad es el instrumento jurídico y político que mayor grado de eficacia muestra para la consecución de la igualdad, sobre todo, porque efectúa una igualación en el resultado. Frente a aquellas medidas de discriminación positiva que intentan igualar a través de la igualdad de oportunidades, la transversalidad acorta esa distancia otorgando un resultado igual a situaciones en origen desigualitarias.

Es precisamente por esta razón por lo que la transversalidad encuentra dificultades para su validación constitucional, al menos cuando se pretende llevar a sus últimas consecuencias. Pensemos en la importancia de la noción de mérito, que hasta ahora ha constituido el presupuesto fundamental para el acceso al mercado de trabajo, y que la Constitución consagra en el art. 103 como condición para el acceso a la función pública. Si en un tribunal se altera este principio para elegir conforme al criterio de género, las posibilidades de que ese acto sea declarado inconstitucional sin duda van a ser muchas. Por lo tanto, va a ser necesario que se produzca una valoración muy casuística de todos y cada uno de los elementos que componen esa decisión, para poder justificar que se opta por una mujer en defecto de un hombre para la ocupación de una plaza pública.

SEGUNDA.- Diferentes posibilidades constitucionales ofrece la opción de una mujer para la ocupación de un cargo público, ya sea por elección o por designación. En este caso, el compromiso previo de las fuerzas políticas pasaría por una toma de decisión respecto de la necesidad de incorporar mujeres a la vida pública. En la medida en que la elección política se basa en un sistema de cooptación y no en la exigencia del mérito, no son necesarios los presupuestos valorativos de la situación funcionarial.

Sin embargo, es precisamente en este campo de la actividad política en el que no se han llevado a cabo iniciativas que hagan pensar en un compromiso público real, por encima de las declaraciones coyunturales de captación de voto. Solamente en lo que se refiere a los procesos electorales y desde algunas fuerzas políticas, se presentan iniciativas legislativas de cuotas electorales, hasta ahora como se sabe, limitadas a dos Comunidades Autónomas, Castilla-La Mancha y Baleares. Pero la transversalidad en la acción política exige mucha mas adecuación de género. Ha de referirse a la composición de todos y cada uno de los puestos de responsabilidad política en su distribución de género. De este modo, cuando se forma un Consejo de Gobierno, se debe de cumplir la paridad, e igualmente en todos y cada uno de los nombramientos de los Altos Cargos del Estado que no están sometidos a la función administrativa. Pero a nadie se le oculta la dificultad de una medida de este tipo, en la que los partidos políticos en el Gobierno, han de ponderar en la designación de sus cargos las capacidades propias de la acción de gobierno, la necesidad de mantener el equilibrio de las familias políticas, ideológicas, territoriales y de adherencia al propio liderazgo del que forma el Gobierno. En todas estas circunstancias es difícil atender al equilibrio de género, por lo que es muy común que después de la soflama declamatoria en defensa del género, sobre todo durante la campaña electoral, no se vuelva a mencionar el asunto hasta la siguiente campaña.

TERCERA.- Las posibilidades de una igualación de resultados y no de oportunidades, son desde el punto de vista de la realidad actual, y con independencia de la defensa formal considerada políticamente correcta, muy remota y en todo caso muy a largo plazo. La solución exigiría no solamente medidas legales, sino un seguimiento estadístico y sistematizado por sectores productivos, del nivel de representación de la mujer en ellos, para delimitar lo que son exactamente los colectivos subrepresentados, y el establecimiento de una relación causa-efecto que justificara de algún modo la idoneidad de esa medida en relación con la consecución de la igualdad de género. Sólo así estaría justificado el sacrificio social de un valor por otro más alto.

CUARTA.- Aunque ciertamente no parece que la transversalidad vaya a ser una realidad inmediata, ni desde el derecho ni desde la política, la difusión y la creación de estados de opinión respecto de las posibilidades de seguir avanzando en la igualdad, tendrán importantes efectos en todas aquellas situaciones límite en las que hay que optar por una solución que favorezca o dificulte esa igualdad de género. Si esto es así, de alguna forma se consiguen importantes consecuencias en la igualad, lo que permite dar efectividad a la transversalidad aunque no sea con todos los efectos deseados.

	LA TRANSVERSALIDAD COMO INSTRUMENTO DE IGUALACIÓN POSITIVA (I)

19 Una aproximación a la definición de transversalidad sería la de considerar que toda medida política ha de analizarse para comprobar que no afecta negativamente a la igualdad de las mujeres, y en el caso de que lo hiciera, eliminar esa medida o neutralizar esa negatividad con medidas de acción positiva. (volver)

20 Las líneas de trabajo del Plan de igualdad del PSOE, aprobado en Comité Federal de 20 de abril de 2002, fijan 5 objetivos en relación con la igualdad:
democracia paritaria, “mainstreaming” de género, formación interna al servicio de la igualdad, conciliación de la vida laboral y familiar y sensibilización frente a estereotipos de género. En realidad estos cinco objetivos compendian perfectamente el cuadro de reivindicaciones feminista en pro de la consecución de la igualdad de la mujer. Otros aspectos, como el de violencia doméstica, aparentemente mas diferenciados, en realidad dependen en su solución en gran medida de la correcta resolución de esos cinco objetivos. En lo que se refiere al mainstreaming, el PSOE se plantea la necesidad de que internamente el partido desarrolle una política de género basada en 4 puntos: en primer lugar la realización de sesiones de trabajo con el equipo de coordinación de las diversas Secretarías Federales, con el objetivo de detectar posibles impactos discriminatorios en cada área y buscar estrategias para corregirlas. Este grupo se apoyará en personal experto, y contará con asistencia técnica durante el tiempo de duración del Plan.
La elaboración de una auditoría de género que analice los procedimientos a la hora de tomar las decisiones y planificar. Además debe marcar indicadores a tener en cuenta en el futuro.
La elaboración de un Manual de procedimiento y la utilización de un lenguaje no sexista en todos los documentos del partido y finalmente la recogida de datos e información diferenciada por sexos en todas las áreas. (volver)

21 "La transversalidad de las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, (mainstreaming), requiere un planteamiento global; por eso debe intensificarse su eficacia y ampliarse adecuadamente su ámbito. ... las líneas que han de orientar toda acción de gobierno en el sentido de introducir la óptica de igualdad en todas las medidas que se adopten, para promover la participación de las mujeres en todos los ámbitos, especialmente en la economía productiva, en los centros de toma de decisiones, en el mundo científico y cultural, y, en definitiva, en todos los ámbitos de la sociedad. Para construir la igualdad, los principios del “mainstreaming” han de impregnar todas las políticas y las medidas generales y, en el momento de su planificación, ha de tenerse en cuenta el impacto que producirán en los hombres y las mujeres". (volver)

22 Una valoración de esta ley en M.L. Balaguer Callejón, Comentario a la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2001, de 9 de abril. El impacto de género y la progresión en la igualdad material. Art. 14. N. 7. Pg. 15 y ss. (volver)

23 El art. 7 dice que “en la elaboración de los Proyectos de Ley y disposiciones reglamentarias se habrá de valorar la incidencia de las medidas contenidas en las mismas en la igualdad de género. A tal efecto, a dichas propuestas se deberá adjuntar preceptivamente un informe interdepartamental de impacto de género". (volver)

24 La Diputación de Málaga está en estos momentos llevando a cabo una experiencia piloto en transveralidad de género que puede servir para estudiar las posiblidades que ofrece este instrumento de igualación integral. Ha creado un programa específico de transversalidad a nivel provincial.
Con esta iniciativa pretende, en primer lugar, incorporar la perspectiva de género en los convenios de entidades públicas y privadas. Para eso exige que haya una clausula fija que contemple en cada convenio, acuerdo o subvención en los que tenga participación la Diputación, la perspectiva de género en su redacción.
En segundo lugar, la elaboración y divulgación de un manual de estilo sobre utilización de un lenguaje no sexista en los documentos administrativos.
En tercer lugar, cumplir esa perspectiva de género de la plantilla de personal de la propia Diputación y en la valoración de los puestos de trabajo, traslado y demás condiciones de trabajo.
Finalmente, la creación de incentivos y premios que divulguen y contribuyan a crear condiciones de igualdad de género. (volver)

25 Si el marxismo produce una negación del derecho por razones ideológicas de la superestructura, y basa la negación del derecho por ser un producto de represión en la lucha de clases, el feminismo como teoría científica de explicación de la realidad, no ha pasado de la afirmación de que el derecho discrimina, pero sin solicitar mas cambio en el sistema jurídico que la equiparación. (volver)

26 Teresa Pérez del Río ha tratado todos los aspectos relacionados con la igualdad de la mujer en el trabajo en "El principio de igualdad: no discriminación por razón de sexo en el Derecho del Trabajo", IELSS. MADRID. 1984. (volver)

27 En el derecho penal, algunas autoras se preguntan si ciertamente la violencia de género que arrastra el contexto social actual, se deriva directamente de unas condiciones sociológicas precisas, o no estaremos en presencia de un cuadro jurídico-penal, que adolece de las condiciones de aplicación de la norma en condiciones de igualdad entre el hombre y la mujer. A modo de ejemplo, las circunstancias agravantes y atenuantes del Código Penal que tienen como objeto la graduación de las penas, ¿no estarán pensados en función de condiciones antropológicas masculinas y funcionan en este sentido perjudicando a la mujer?. Si tenemos en cuenta que figuras como la premeditación o el arrepentimiento espontáneo, no operan sicológicamente del mismo modo en el hombre que en la mujer, la regulación de estas figuras ha de someterse a revisión, si queremos tender a la igualdad. Así lo ha considerado en E. Larrauri, (comp.) "Mujeres, derecho penal y criminología", Siglo XXI, MADRID. 1994. (volver)