Las responsabilidades por el manejo de fondos públicos en la administración local
El especial tratamiento de que es objeto la responsabilidad contable, pese a pertenecer a la categoría genérica de responsabilidad civil o patrimonial, obliga a precisar sus caracteres diferenciales y para ello nada mejor que partir de su caracterización en el art. 49. 1 de la LFTCu:
La jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector. Sólo conocerá de las responsabilidades subsidiarias, cuando la responsabilidad directa, previamente declarada y no hecha efectiva, sea contable.
A partir de este precepto y del art. 38.1 de la LOTCU la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha precisado que “para que exista responsabilidad contable han de concurrir en síntesis los elementos siguientes: a) Daño o perjuicio en los caudales públicos producido por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos, b) Infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad y c) Relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido” (Sentencia núm. 9/2003, de 23 de julio).
Una última cuestión a la que hay que responder antes de seguir adelante es cuales son las normas sobre la materia aplicables en la Administración Local, además de la legislación del Tribunal de Cuentas. En el Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) no se contiene, al contrario que en la Ley 47/2003, de 27 de diciembre, General Presupuestaria (LGP) o en las leyes autonómicas de Hacienda, una regulación al respecto, aun cuando la existencia de esta clase de responsabilidad, a la que se hace alusión expresa en el art. 223 TRLHL, se da por supuesta. Ante la falta de regulación específica se producen inevitables lagunas que deben ser salvadas, particularmente relacionadas con la tipificación de las infracciones generadoras de responsabilidad, tarea que han llevado a cabo las demás leyes de Hacienda. Pues bien, en este punto bástenos con recordar que es criterio unánime de la doctrina (C. Aragón, R. Cortell, A., A. Jiménez...), refrendado por la jurisprudencia contable, que resulta de aplicación la regulación de la Ley General Presupuestaria.
3.2 Ámbito subjetivo.
La cuestión que ahora pretendemos abordar presenta dos aspectos: entidades sujetas a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas y personas (funcionarios o autoridades, personal laboral...) que pueden llegar a tener la condición de responsables.
La respuesta al primero de los aspectos indicados ha ofrecido no pocas dudas en el pasado, que hoy pueden considerarse resueltas. En efecto, frente a la claridad con que el art. 4 de la LOTCu delimita el ámbito de la función fiscalizadora, que se extiende a todo el sector público, estatal, autonómico y local, el del enjuiciamiento de la responsabilidad contable viene delimitado, no por una relación de entidades, sino por el hecho de manejar «caudales o efectos públicos», y como en ninguna disposición se contiene una definición de lo que ha de entenderse por fondos públicos, se planteaba la duda de si los fondos de determinadas entidades del sector público, concretamente las que se rigen por el derecho privado y desarrollan su actividad en el mercado, como las empresas públicas, habían de considerarse públicos. A la falta de precisión de la legislación del Tribunal de Cuentas se unía la del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria que sólo consideraba en su art. 140 la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados a la “Hacienda Pública”, concepto dentro del cual, según la propia Ley, sólo comprendían los recursos del Estado y sus organismos autónomos, pero no la de las restantes entidades del sector público. En forma análoga a esta última tanto el art. 78.3 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) como el 60 del TRRL hacen referencia a los daños y perjuicios que se irroguen a la Corporación local, sin mencionar al conjunto de entidades integrantes del sector público local.