La concesión de obra pública y su análisis en la función interventora.
Las aportaciones públicas a la construcción de la obra se desarrollan en el artículo 245, pero se incluyen también previsiones sobre esta cuestión -con una sistemática ciertamente criticable- en el artículo 236, en la Sección dedicada a la ejecución de las obras. Este último precepto reitera en su primer apartado la posible existencia en la ejecución de la obra concesional de ayudas de la Administración, y en su apartado segundo -al regular las modalidades de ejecución de las obras- desarrolla la posibilidad de que la Administración pueda contribuir a la ejecución de las mismas, ya sea realizando una parte de la obra, ya participando en su financiación: “La ayuda de la Administración en la construcción de la obra podrá consistir en la ejecución por su cuenta de parte de la misma o en su financiación parcial. En el primer supuesto la parte de obra que ejecute deberá presentar características propias que permitan su tratamiento diferenciado, y deberá ser objeto a su terminación de la correspondiente recepción formal. Si no dispusiera otra cosa el pliego de cláusulas administrativas particulares, el importe de la obra se abonará de acuerdo con lo establecido en el artículo 145 de esta Ley. En el segundo supuesto, el importe de la financiación que se otorgue podrá abonarse en los términos pactados, durante la ejecución de las obras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 145 de esta Ley, o bien una vez que aquéllas hayan concluido, en la forma en que se especifica en el artículo 245 de esta Ley”.
A la luz de estos preceptos, un esquema general de posibilidades de financiación de la ejecución de las obras podría ser así el siguiente:
- Obra ejecutada directamente por el concesionario.
- Obra ejecutada con aportación de la administración concedente:
- Ejecución directa por la Administración de parte de la misma
- Sistema de pago del artículo 145 TRLCAP
- Sistema establecido en pliego
- Financiación parcial
- Sistema de pago del artículo 145 TRLCAP
- Pago al fin de la obra
- Pago al fin de la concesión
- Ejecución directa por la Administración de parte de la misma
- Obra ejecutada con aportación de otras administraciones públicas u organismos.
1. En el primer supuesto, obra ejecutada directamente por el concesionario sin financiación de la Administración, para ésta no se derivará ningún expediente de gasto, sin perjuicio de que el expediente contractual deba ser sometido a fiscalización previa de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 g) del TRLCAP y en los correspondientes de las leyes reguladoras de las diversas Haciendas. En estos casos es además frecuente que lo que se genere para la Administración sea un ingreso derivado del canon de explotación que puede establecerse, con lo que la necesidad de someter el expediente a intervención previa es incuestionable.
2. En el supuesto de que la Administración concedente ejecute una parte de la obra pública objeto de concesión, ésta deberá presentar una identidad propia y ser susceptible de diferenciación y tratamiento autónomo. (A título de ejemplo la Memoria que acompañaba al proyecto de Ley citaba, en una concesión de obra pública ferroviaria, la financiación y construcción parcial de parte de la misma como podría ser la explanación, el tendido de vía o la señalización, la práctica nos concede muchos mas ejemplos).
La idea consiste en que, en el conjunto de la obra concesional, la parte de obra que realice la Administración tenga un grado de individualidad que permita su identificación material y funcional con autonomía, de tal manera que no interfiera en el conjunto del proceso constructivo perturbándolo. Sería así lógico que esta actuación se produjera en el primer momento de construcción de la infraestructura, desapareciendo la Administración lo antes posible del proceso constructivo, para evitar actuaciones en paralelo. Esta voluntad del legislador se manifiesta en el hecho de que establece la recepción formal y autónoma de la parte de obra que la Administración ejecute a su cargo y, salvo que el pliego establezca otra cosa, que su importe se abone de acuerdo con lo previsto en el artículo 145 del TRLCAP, que regula las certificaciones de obra y los abonos a cuenta.
Nos encontraremos pues ante un contrato de obra con su propio expediente de gasto: necesidad de realizar RC, fiscalización previa con toda la documentación preceptiva tanto en fase de licitación como de adjudicación, pagos al adjudicatario mediante certificaciones de obra tramitadas en los oportunos documentos de reconocimiento de la obligación, recepción y emisión de la certificación final.